Іржаві шестерні: як погіршується ефективність державного менеджменту

Нинішня влада доклала чимало зусиль і присвятила часу побудові виконавчої вертикалі. Але в результаті ефективність виявилась нижчою, ніж за попередників
9 грудня 2010 року вийшов Указ президента України «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади», яким окреслено першочергові заходи щодо зміни їх структури та функцій. Часу, що минув, достатньо для перших висновків. Як бачиться, зміна моделі й підпорядкування органів виконавчої влади, а також розширення впливу президента на виконавчу вертикаль (які чомусь називаються «адміністративною реформою») не посприяли досягненню декларованих цілей цієї реформи: ані ефективності роботи, ані оптимізації чисельності, ані підвищенню відповідальності в цих органах.

«Народні депутати Кабміну»

Півроку тому парламент ухвалив закон, який «висів» у повітрі понад 10 років, – про центральні органи виконавчої влади. Фактично, цим документом закладено правові підвалини діяльності центрального рівня управлінської вертикалі (міністерства, державні служби, агентства тощо). Норми чітко відображають сучасну тенденцію в державному управлінні: поновлюються «кучмівські» повноваження президента. Система виконавчої влади на центральному рівні знову стає двоголовою. Формально Кабмін є вищим органом у системі виконавчої влади, але фактично ключові повноваження має глава держави.

Понад те, тихою сапою було зроблено справжню кадрову революцію в міністерствах. Сьогодні міністр поступово набуває рис «народного депутата Кабміну»: він голосує на засіданні уряду, але реальною владою у своїй інстанції не наділений. Відбулося це завдяки реінкарнації ідеї Леоніда Кучми щодо запровадження посади «державного секретаря» в міністерстві, якого призначав і звільняв безпосередньо президент (до речі, саме прем’єр Янукович 2003 року домігся того, щоб такі посади скасували). Сьогодні їх поновлено, щоправда, під нарочито безликою назвою «заступник міністра – керівник апарату». Але суті це не змінює, бо його статус абсолютно відмінний від решти заступників.

Керівник апарату є державним службовцем і продовжує виконувати свої повноваження, навіть коли звільняють очільника органу. Ба більше: для Януковича зробили з міністрами те, на що не наважувався Кучма (хоча йому це наполегливо радили). Їх фактично позбавлено повноважень у призначенні та звільненні працівників апарату міністерства. Тобто формування штату органу – це компетенція заступника – керівника апарату (залежного від очільника держави), а не профільного міністра. Якщо за Кучми призначення і звільнення з посад здійснював держсекретар за погодженням із міністром, то сьогодні все вирішує вірний президентові керівник апарату.
Нагляд і контроль

Інша цікава тенденція у змінах структури виконавчої влади – запровадження можливостей для перехресного контролю з боку представників різних політично-бізнесових груп в оточенні глави держави. Цьому сприяє кілька інституційних рішень. По-перше, «обсаджування» міністерств різноманітними службами, агентствами та іншими «технічними» структурами, які перебирають на себе прикладні функції, часто пов’язані з управлінням чи розподілом бюджетних коштів. Керувати в цій системі призначають чиновників, асоційованих із різними кланами: так, «профільним» віце-прем’єром може стати лідер однієї з таких груп, міністром, – наприклад, ставленик «старих донецьких», а керівником нацагентства – молоде дарування, яке вважають наближеним до глави АП. Так – усі на видноті, підноситься роль глави держави як арбітра… хоча енергія часто витрачається не на справу, а на «узгодження» групових інтересів.

По-друге, розширення кола «політичних крісел». Згаданим законом від 17 березня 2011 року посади першого заступника міністра та заступника міністра віднесені до політичних, на які не поширюються трудове законодавство й норми щодо державної служби.

На практиці це означає, що президент дістав додаткові можливості в тасуванні «колоди» міністрів. Він може в будь-який момент приймати рішення про звільнення когось із них чи інших «політиків» і не побоюватися, що роботу буде «завалено». Бо ж пам’ятаємо: в кожному міністерстві є свій «кадровик».

Скорочення через розширення

Свого часу Адміністрація президента України голосно відрапортувала про «самоскорочення» чисельності. Мовляв, якщо за помаранчевих Секретаріат налічував 530 осіб, то після приходу до влади Януковича склад АП зменшили до 424. Та не минуло й року, як «у рамках адміністративної реформи» з’явилися два укази президента, якими було збільшено штат його канцелярії спочатку до 514, а 11 серпня 2011 року – до 524 працівників. Тобто сьогоднішня структура на Банковій чисельно майже не відрізняється від колишнього Секретаріату.

Заради формальної справедливості слід сказати, що рівень кадрових скорочень у міністерствах та інших ЦОВВ загалом відповідає темпу, закладеному в указі президента про адмінреформу від 9 грудня 2010 року. Проте на сьогодні ще дуже рано підбивати підсумки скорочення штатів у центральних органах виконавчої влади. Проект постанови Кабміну про їх граничну чисельність уже має кілька редакцій, але досі не підписаний. Причина зрозуміла: кожен міністр, кожен керівник центрального органу лобіює власні інтереси.

Відрізали, не відмірявши

Технологія скорочення в органах влади вже сьогодні демонструє грубі прорахунки. Насамперед ідеться про механічність цього процесу. Спочатку урізають «вакансії» (тобто «незаміщені» посади), далі «під ніж» потрапляють місця «пенсіонерів». І лише після цього вирішують питання про скорочення персоналу. Як засвідчує практика, таке бюрократичне зменшення чисельності штатів – підстава для дальших кроків у їх роздуванні.

Понад те, скорочення заради скорочення, хизування цифрою результату – це хибний шлях. Кадрове урізання має бути останнім етапом в адміністративних перетвореннях, йому має передувати інвентаризація функцій як держави, так і органів влади, вивчення навантаження на одну посаду тощо. І саме зі скорочення функцій, оптимізації їх виконання треба починати аналогічний процес щодо кадрів. Цього на належному рівні зроблено не було.
«На Івана по два пана»

Серйозним недоліком нинішніх перетворень є також відсутність системних змін у відносинах керівник – підлеглий у владних інституціях. У ході «адміністративної» реформи Януковича не було жодним чином змінено вимог до формування структурних підрозділів органів державної виконавчої влади, хоча це вкрай необхідно робити, зважаючи на галопуючі темпи впровадження електронного урядування, оптимізації комунікацій в органах державного управління. Постанова Кабінету Міністрів України від 12 березня 2005 року № 179 «Про упорядкування структури апарату центральних органів виконавчої влади, їх територіальних підрозділів та місцевих державних адміністрацій», яка встановлює вимоги до структури органів влади, – це вчорашній день у даній царині, оскільки вона зберігає безліч управлінських рівнів і чималу кількість керівників на квадратний метр. Департамент в органі влади (скажімо, в міністерстві) із 25 осіб може включати таких керівників: директор, один заступник «без портфеля», два керівники управлінь, чотири начальники відділів, кілька завідувачів секторів. Тобто як мінімум 8–10 керівників на 25 службовців, що меншою мірою бачиться дивним не в мілітарній, а в цивільній службі. Попри те, «реформатори» не спромоглися навіть косметично підкоригувати цю систему.

Неправильна мета

Найголовнішою проблемою «адмінреформи» та основною причиною низької ефективності держуправління, яка й виявляється в постійній неспроможності держави сформулювати і втілити в життя цілісну результативну політику й відображається в низьких рейтингах довіри громадян до органів влади та в скепсисі щодо самої спроможності чиновників діяти ефективно, є початково неправильно поставлена мета. Закони, укази президента й постанови Кабміну де-факто спрямовані на вирішення двох завдань: реального – забезпечити лідерові держави та його оточенню контроль над управлінською машиною; і популістського – продемонструвати «скорочення чиновників» (яке має стати замінником власне реформи). Усунення дублювання функцій, зменшення непотрібного втручання держави в економіку й життя суспільства, запобігання корупції, відкритість і зручність для громадян – усіх цих питань «реформатори» навіть не заторкнули. А отже, годі дивуватися, що реальним результатом перетворень стали запобігання чиновників перед АП і глухе роздратування від беззмістовних скорочень. Як це позначиться на ефективності вертикалі – зрозуміло без пояснень.

По материалам: tyzhden.ua