Что не нравится Западу в нашей судебной системе

О судах над Юлией Тимошенко и руководителями и должностными лицами ее правительства Запад часто отзывается как о преследовании оппозиции и выборочном правосудии. Но тот же Запад молчал, когда под суд попали бывшие премьеры и министры в Болгарии и Румынии, ставшие после выборов оппозиционерами.

Такая разница в подходах настолько озадачивает, что впору задуматься, не связано ли это с особенностями украинского законодательства? Может, есть в нем положения, не характерные для судоустройства демократических стран и заставляющие говорить о необъективности нынешних резонансных судебных процессов?

Подозрения такого рода усиливаются после ознакомления с принятой 9 июня резолюцией Европарламента «Дело Юлии Тимошенко и других членов бывшего правительства». В частности, из пункта B преамбулы следует, что документ принимается «поскольку в Украине пока что не были внедрены всесторонняя реформа судебной системы и меры по обеспечению уважения к верховенству права в уголовных расследованиях и судебных делах, включая принцип справедливого, непредубежденного и независимого судопроизводства».

А в п. 6 постановляющей части Европарламент «призывает Европейскую комиссию помочь судебной реформе в Украине путем лучшего применения Программы развития возможностей ЕС, а также рассмотреть возможность создания консультативной группы высокого уровня ЕС для помощи Украине в ее усилиях в области согласования ее законодательства с законодательством ЕС, включая судоустройство».

Но, как известно, в стране в прошлом году прошла судебная реформа. Почему же, на взгляд Европарламента, она «не внедрена»? Увы, такая его позиция подкреплена заключением Венецианской комиссии (принято на пленарном заседании 15—16 октября 2010 г.) о законах, связанных с судебной реформой.

О нем у нас писали скупо. Но отмечалось, в частности, что главные замечания связаны с повышением роли Высшего совета юстиции.

Напомним, этот орган играет важную роль в исполнении контроля за судебной системой. Например, он имеет право истребовать копии дел, осуществляет дисциплинарное производство в отношении отдельных категорий судей и т. д., однако не принимает решений по назначению или увольнению судей, а направляет соответствующие представления президенту и парламенту.

Все перечисленные полномочия ВСЮ записаны в Конституции, и нововведения не расширяли их, а касались лишь их реализации.

Судебная реформа также заполнила правовой пробел, дав право Высшему совету назначать судей на административные должности (председателей судов и их заместителей) и с этих должностей снимать. Однако решения он принимает не сам, а по представлению соответствующего совета судей.

По сути претензии Венецианской комиссии к повышению роли ВСЮ не разбирались. Между тем, как явствует из ее заключения, они сводятся не к содержанию рассмотренных ею законов, а к нормам украинской Конституции о формировании этого органа.

Так, в п. 126 заключения к закону «О судоустройстве и статусе судей» говорится, что ВСЮ «явно несовместим с европейскими стандартами. Рекомендуется изменить Конституцию, чтобы привести состав Высшего совета юстиции в соответствие с европейскими стандартами. Комиссия хочет отметить, что она не критикует нынешних членов Высшего совета юстиции, но настаивает, что в отсутствие конституционных гарантий сбалансированного состава Высшего совета юстиции, полномочия последнего предпочтительней сокращать, а не увеличивать» [1].

Напомним, что, согласно ст. 123 Конституции Украины, «Высший совет юстиции состоит из двадцати членов. Верховная Рада Украины, Президент Украины, съезд судей Украины, съезд адвокатов Украины, съезд представителей юридических высших учебных заведений и научных учреждений назначают в Высший совет юстиции по три члена, а всеукраинская конференция работников прокуратуры — двух членов Высшего совета юстиции.

В состав Высшего совета юстиции входят по должности Председатель Верховного Суда Украины, Министр юстиции Украины, Генеральный прокурор Украины».

А подробно претензии к Конституции в вопросе формирования ВСЮ Венецианская комиссия высказала в принятом на том же заседании заключении о законе «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины о недопущении злоупотреблений правом на обжалование». Перевод этого документа на украинский язык член ВК Марина Ставнийчук, тогда еще не работающая в Администрации Президента, сразу же опубликовала в своем блоге на УП, правда, с рядом смысловых ошибок.

Так, по мнению Венецианской комиссии, в составе ВСЮ мало судей. Правда, она позитивно отметила гарантии их представительства в этом органе, введенные рассмотренным ею законом. Он установил, что судьями должны быть все члены ВСЮ, избранные съездом судей (три), а также по квотам президента и Верховной Рады (по два) и от юридических вузов, адвокатов и прокуроров (по одному). Таким образом, с учетом председателя Верховного Суда судьи должны получить во ВСЮ 11 мест из 20.

Тем не менее Венецианская комиссия нашла, что «...состав ВСЮ все равно не отвечает европейским стандартам, поскольку из 20 членов ВСЮ лишь 3 являются судьями, которые избираются самыми судьями. Заключительные положения (рассмотренного ВК закона. — А. П.) фактически признают, что уровень судейского представительства во ВСЮ должен быть выше, но решение вопроса находят в том, что судей избирают или назначают Парламент, Президент, учебные заведения и прокуратура. Кроме того, переходные положения закона предусматривают, что новые положения Закона будут применяться лишь после окончания срока полномочий действующих членов ВСЮ... Вместе с министром юстиции и Генеральным прокурором 50% членов ВСЮ принадлежат к исполнительной или законодательной власти или избраны этими властями. В связи с этим нельзя назвать состав ВСЮ таким, в который входит значительная часть судей...

Оценивая нынешний состав Высшего совета юстиции, можно делать скидку на противоречия между парламентским большинством и давлением со стороны исполнительной власти, но данное обстоятельство не может преодолеть структурный дефицит состава совета. Этот орган не может быть свободным от подчинения политическому влиянию. Не имеется достаточных гарантий, которые убеждают в том, что ВРЮ защищает ценности и основополагающие принципы правосудия. Такой порядок формирования определен Конституцией Украины, и следовательно, требует внесения конституционных изменений. Включение Генерального прокурора в качестве члена ВСЮ по должности вызывает особую озабоченность, поскольку это может иметь сдерживающий эффект на судей и воспринимается как потенциальная угроза. Генеральный прокурор является стороной во многих делах, которые приходится рассматривать судьям, и его присутствие в органе, который занимается назначением, дисциплинарным производством и увольнением судей, вызовет риск, что судьи не будут действовать беспристрастно при рассмотрении таких дел или Генеральный прокурор не будет действовать беспристрастно по отношению к судьям, чьи решения он не одобряет. Итак, состав Высшего совета юстиции Украины не отвечает европейским стандартам».

Как ни считал автор, он так и не смог найти из 20 членов ВСЮ 10 представителей или избранников исполнительной и законодательной власти. Шесть по квотам президента и Верховной Рады плюс министр юстиции не составят десятка. Десять получится, если сюда включить не только Генпрокурора (как делает ВК), но и еще двух человек по квоте съезда прокуроров. Однако юридически прокуратура не относится ни к исполнительной, ни к законодательной власти.

Аналоги ВСЮ: опыт Западной Европы

Но оставим арифметику, посмотрим, каковы европейские стандарты в данной области. А они, как оказывается, весьма различны. Возьмем Францию: ст. 65 ее конституции так описывает формирование и функции аналога украинского ВСЮ — Высшего совета магистратуры:

«Высший совет магистратуры возглавляется президентом республики. Министр юстиции является вице-председателем по закону. Он может замещать президента республики.

Высший совет магистратуры состоит из двух палат, одна из которых имеет юрисдикцию в отношении судей, вторая — в отношении прокуроров.

Палата, компетентная в отношении судей, включает, кроме президента республики и министра юстиции, пять судей и одного прокурора, одного государственного советника, назначаемого Государственным советом, и трех лиц, не входящих ни в состав парламента, ни в органы судебной власти и назначаемых соответственно президентом республики, председателем Национального собрания и председателем Сената.

Палата, компетентная в отношении прокуроров, включает, кроме президента республики и министра юстиции, пять прокуроров и одного судью, государственного советника и трех лиц, упомянутых в предыдущем абзаце.

Палата Высшего совета магистратуры, компетентная в отношении судей, делает предложения о назначении судей Кассационного суда, назначении первого председателя Апелляционного суда и назначении председателей судов высшей инстанции. Другие судьи назначаются по получении соответствующего заключения палаты».

Итак, из 12 человек пять однозначно принадлежат к исполнительной и законодательной ветвям власти. По логике ВК в число представителей этой власти надо включить и прокуроров. Ну а кандидата Госсовета можно внести с еще большим основанием. Это специфическая французская властная структура, которая консультирует правительство по правовым вопросам и одновременно выступает высшим админсудом. Но при этом председателем совета является премьер, его замом — министр юстиции, а всех госсоветников назначает президент.

Кроме того, норма конституции выписана таким образом, что действующих судей даже в судебной палате Высшего совета магистратуры не может быть больше пяти. Таким образом, формально представительство судебной власти в этом органе заметно меньше, чем во ВСЮ.

Наконец, главенство президента в совете дает исполнительной власти серьезнейшее преимущество. Ведь сам совет по конституции прямо определен как его помощник. Вот что говорится об этом в ст. 13: «Президент республики является гарантом независимости судебной власти. Ему помогает Высший совет магистратуры... Он назначает на гражданские и военные государственные должности». Эти назначения касаются и всех судей, в отношении которых совет вносит главе государства рекомендации или представления.

Итак, президент Франции назначает глав всех судов, включая Кассационный суд (исполняющий в стране роль Верховного), тогда как на Украине главу Верховного Cуда избирает пленум этого суда. Но если бы у нас задумали изменить Конституцию, придав президенту в судебной сфере французские полномочия, неужели бы в Европе не заговорили об узурпации власти Януковичем?

Да, Франция — специфическое для Европы государство с сильным институтом президента. Но посмотрим на соседнюю с ней Испанию, где глава государства играет церемониальную роль. Там аналогом ВСЮ является Генеральный совет судебной власти. Ч. 3 ст. 122 конституции так описывает его формирование:

«Генеральный совет судебной власти включает председателя Верховного суда, который председательствует в этом Совете, и двадцать членов, назначаемых королем на пятилетний срок. Двенадцать из них назначаются из числа судей и магистратов* всех категорий в соответствии с положениями органического закона; четыре — по предложению Конгресса депутатов и четыре — по предложению Сената, избираемых в обоих случаях большинством в три пятых голосов из числа адвокатов и других юристов, чья компетентность общепризнана и кто проработал более пятнадцати лет в своей профессии».

___________________________________
* В Испании магистратами называют судей коллегиальных органов (трибуналов и т. д.) и судей, проработавших в должности 8 лет и больше.

Закон предполагает, что 12 членов совета из числа судей и магистратов также предлагаются королю парламентом (по 6 от каждой палаты) из 36 кандидатур, внесенных съездом судей. Таким образом, в отличие от Украины и Франции, здесь судьи имеют большинство в совете, однако среди них нет вообще ни одного, кто был бы избран самими судьями. Всех их номинирует законодательная власть (правда, квалифицированным большинством) и утверждает исполнительная — указ короля о назначении действителен лишь при условии контрасигнации (скреплении подписью) министром юстиции.

В отличие от Украины, и глава Верховного суда Испании не избирается его судьями. Согласно ч. 2 ст. 123 конституции, «председатель Верховного суда назначается королем по предложению Генерального совета судебной власти в порядке, определяемом законом».

Таким образом, казалось бы, именно французская и испанская конституции заслуживают больших упреков в части формирования ВСЮ, нежели украинская. Впрочем, Венецианская комиссия упрекать их не хочет, и в упомянутом заключении, растиражированном г-жой Ставнийчук, объясняет почему.

«Иногда в старых демократиях бывает, что исполнительная власть имеет решающее влияние на формирование состава Высшего совета юстиции, и в некоторых странах такие системы могут приемлемо работать на практике. Однако сами украинские власти во время встреч в Киеве определяли Украину как государство с переходной демократией, которая рада использовать опыт других европейских стран. И как отмечалось в предыдущих выводах Комиссии, «новые демократии... пока не имели шансов развивать традиции, которые могут предотвратить злоупотребления, и поэтому по крайней мере в этих странах необходимы ясные конституционные и законодательные положения, которые гарантируют предупреждение политических злоупотреблений при назначении судей»**.

_________________________________________
** Доклад Венецианской комиссии «О независимости судебной системы», март 2010 г.

То есть не доросла Украина до французской демократии и даже до испанской, потому-то ВК и предупреждает о недопустимости заимствования их опыта. Хотя испанская демократия лишь на полтора десятка лет старше украинской, и упомянутые нормы там стали действовать сразу после установления конституционного строя — и никаких проблем это не вызвало. Впрочем, Венецианской комиссии тогда тоже еще не было.

Но посмотрим, как обстоит дело в странах — ровесниках украинской демократии.

Аналоги ВСЮ: опыт Балкан

В Румынии, как и во Франции, аналогичный ВСЮ орган называется Высшим советом магистратуры, и там также председательствует президент страны. Он по представлению совета назначает всех судей, включая председателя Верховного суда. Но формируется ВСМ иначе, чем во Франции. До конституционной реформы 2003 г. его состав избирался парламентом. После — 14 из 19 членов совета предлагаются судьями (9) и прокурорами (5). Однако утверждает их в должности сенат, который также избирает в совет двух представителей гражданского общества, специалистов в области права. Кроме того, членами ВСМ по должности являются министр юстиции, глава Верховного суда и генеральный прокурор.

Но соответствует ли такое формирование требованиям Венецианской комиссии (предъявленным, правда, не Румынии, а Украине)? Да, судей в совете чуть более половины (с учетом главы ВС), но кандидаты от судейского сообщества все равно должны быть подтверждены сенатом, и, наконец, почти треть совета составляют представители прокуратуры, включая генерального прокурора (чье присутствие в украинском ВСЮ так возмутило ВК). А председательство президента дает исполнительной власти дополнительный рычаг влияния.

А вот в соседней Болгарии президент не только не председательствует в Высшем судебном совете, но и имеет заметно меньше полномочий в назначении судей, чем в большинстве европейских стран. Так, ст. 129 конституции гласит:

«(1) Судьи, прокуроры и следователи назначаются, повышаются и понижаются в должности, перемещаются и освобождаются от должности Высшим судебным советом

(2) Председатель Верховного кассационного суда, председатель Верховного административного суда и главный прокурор назначаются и освобождаются от должности президентом республики по предложению Высшего судебного совета сроком на семь лет без права повторного избрания. Президент не может отказать в назначении или освобождении от должности при повторном внесении предложения».

То есть Высший судебный совет при желании может навязать президенту кандидатуру на ключевые должности в судебной системе. Но опять-таки, в отличие от Украины, глава Верховного суда не избирается его судьями. А состав ВСС определен ст. 130 конституции:

«(1) Высший судебный совет состоит из 25 членов. Председатель Верховного кассационного суда, председатель Верховного административного суда и главный прокурор являются его членами по праву.

(2) Членами Высшего судебного совета, которые не входят в его состав по праву, избираются юристы, обладающие высокими профессиональными и нравственными качествами и имеющие юридический стаж не менее 15 лет.

(3) Одиннадцать членов Высшего судебного совета избираются Народным собранием (парламентом. — А. П.) и одиннадцать — органами судебной власти».

Итак, представители судебной власти как будто имеют в совете большинство (с учетом глав двух Верховных судов). Но надо учесть, что в Болгарии прокуратура также относится к судебной власти и среди 11 непарламентских представителей совета есть и ее избранники и, так же как в Украине, генпрокурор. Наконец, конституция не требует, чтобы члены ВСС были судьями.

Так что и здесь налицо отступление от идеалов Венецианской комиссии, и доля формальных назначенцев от власти больше, чем на Украине (44% против 35%). Тем не менее, если оценивать по способу формирования совета и его полномочиям, болгарская судебная система выглядит наиболее независимой из существующих во всех странах, о которых шла речь. Только подтверждается ли ее независимость тем внезапным прозрением, с которым эта система увидела прегрешения представителей коалиции во главе с социалистами, когда эта коалиция стала оппозицией? (Хотя ни один приговор еще не вынесен, но ведь следствие в Болгарии — часть судебной системы, и следователи назначаются ВСС.)

Неужели в Европе действительно считают, что раз в болгарском Высшем судебном совете большая доля судей, чем в его украинском аналоге, значит, и на дела экс-премьера Сергея Станишева и его министров власть не влияет?

Украина и Польша: велики ли различия?

И наконец о стране, с которой традиционно любят сравнивать Украину, — о Польше. Ст. 187 конституции страны так описывает формирование польского аналога ВСЮ:

«Всепольский судебный совет состоит из:

1) первого председателя Верховного суда, министра юстиции, председателя Высшего административного суда и лица, назначенного президентом республики;

2) пятнадцати членов, избранных из числа судей Верховного суда, общих судов, административных судов и военных судов;

3) четырех членов, избранных Сеймом из числа депутатов, а также двух членов, избранных Сенатом из числа сенаторов».

Таким образом, в этом органе 15 избранников судейского сообщества (40%). Остальные 10 либо избраны (или назначены) законодательной и исполнительной властью, либо входят в совет по должности, которую занимают по указу президента. Ведь президент выбирает глав Верховного и Высшего административного судов из списка кандидатов, поданного ему собранием судей этих органов.

Выходит, в Украине практически то же соотношение во ВСЮ, что и в Польше: 40% членов либо избраны или назначены властью, либо входят в совет по должности, которую занимают по воле президента (министр юстиции) и парламента (генеральный прокурор). 60% — это избранники юридической корпорации. Отличие от Польши в том, что речь идет не только о судьях, а обо всем правоведческом сообществе.

Подход к формированию ВСЮ в украинской Конституции все же дает лучшие возможности для рассмотрения правовых проблем под разными углами зрения. А говорить о необходимости большего представительства там судей, избранных самими судьями, было бы правомерно, если бы украинские судьи качественно отличались от адвокатов, прокуроров, представителей юридических вузов. Но они не отличаются, а символом дефектов отечественной правовой системы стал именно судья — небезызвестный Игорь Зварич.

Конечно, проблема давления власти на суд существует, но она отнюдь не единственная в данной сфере. И трудно представить, что судебная система сможет очиститься сама собой, лишь благодаря тому, что судейское самоуправление получит больше прав.

А раньше Венеции нравилось

Итак, никакого общеевропейского подхода к формированию органов, аналогичных ВСЮ, нет. И положения нашего Основного Закона в этой части никак не менее демократичны, чем в конституциях других стран, в том числе и представляющих молодые демократии. Более того, меньшее, чем в Польше, Румынии или Болгарии, представительство избранников именно судей в ВСЮ с лихвой компенсируется отсутствием у президента полномочий назначать глав высших судов и наличием у Верховного Суда права избирать себе председателя.

А то, что Венецианская комиссия не видит этих обстоятельств, не так удивительно, как внезапное ее озарение при оценке конституционного порядка формирования ВСЮ. Ведь в 1997-м, вынося заключение о Конституции Украины, она отметила этот фрагмент Основного Закона лишь следующей фразой: «Создание Высшего совета юстиции также является позитивным шагом и может внести вклад в практическое укрепление независимости правосудия».

На этом фоне нашумевшее мнение Венецианской комиссии о законопроекте о языках отнюдь не выглядит таким уж резким проявлением двойных стандартов. Ведь тогда она всего лишь продемонстрировала диаметрально противоположный подход к одной проблеме двух стран — Словакии и Украины. А в данном случае перечеркнула свою же ранее высказанную оценку некоторых норм украинской Конституции. И главное — никак не объяснила, почему эту оценку дезавуирует.

Может, Венецианская комиссия считает, что за эти 14 лет наши суды больше других властных структур прониклись духом демократии и права, и поэтому для очищения судебной системы требуется лишь контроль над ней самих судей? Не приходится думать, что там настолько наивны и не знают о зваричах как о нередком явлении в этой системе. Видимо, выводы комиссии обусловлены другими, более прагматичными соображениями.

Так, успех «оранжевой революции» во многом предопределил Верховный Суд, который и назначил третий тур выборов. Логично предполагать, что свою роль в этом сыграли и уникальные для Европы полномочия членов ВС — их право самим избирать своего главу. Следовательно, для того чтобы и в будущем сохранялась и умножалась вероятность решений, аналогичных вердикту о третьем туре, надо проделать две вещи. Во-первых, настаивать на сохранении прежних полномочий у ВС даже вопреки здравому смыслу (судя по заключению Венецианской комиссии, там понимают, насколько этот суд перегружен, и согласны с Президентом Украины в том, что двойной кассации быть не должно; тем не менее это не является для ВК решающим аргументом). А во-вторых — побудить Киев увеличить долю должностных лиц, избираемых судьями.

Руководствовалась ли этими соображениями Венецианская комиссия? Возникли бы у нее подобные претензии к роли ВСЮ, если бы аналогичную судебную реформу провела «оранжевая» власть? Могли бы в таком случае решить, что Украина, напротив, уже стала зрелой демократией и вправе формировать этот орган по испанскому или даже французскому образцу?

Прежде чем ответить на эти вопросы, нелишне вспомнить, что когда под следствием находились Борис Колесников и Евгений Кушнарев, никто на Западе не говорил о выборочном правосудии и не критиковал украинскую судебную систему. Да, тогда резонансные дела развалились до суда. Но произошло бы это, не будь конфликта Ющенко и Тимошенко?

2000.net.ua