Шенгенская зона турбулентности
В последние месяцы обостряется ощущение диссонанса между в целом позитивным информационным фоном вокруг визового диалога Украина—ЕС, перспективы безвизового режима для граждан Украины и реальной визовой практикой консульств ЕС, которая живет своей жизнью и эволюционирует не всегда в направлении либерализации.
Год, прошедший с момента ввода в действие Визового кодекса ЕС, продемонстрировал преждевременность надежд на скорую унификацию норм и требований к получателям виз, на введение реально работающих льгот для тех законопослушных граждан, кто нуждается в регулярных поездках и не нарушает миграционных правил.
Казалось бы, пока политики договариваются о безвизовом режиме, а правительство выполняет План действий по визовой либерализации, если уж политическое решение о безвизовой перспективе для Украины принято, то консульские службы могли бы шаг за шагом упрощать визовую процедуру, отказываясь от наиболее отягчающих требований, сокращая список обязательных документов, сводя постепенно формальности к необходимому минимуму.В пользу такого подхода свидетельствуют объективные данные, полученные из официальных источников. Речь идет о поступательном снижении миграционных рисков, исходящих из Украины. Количество отказов в визах гражданам Украины в Шенгенской зоне снизилось за последние пять лет с десяти до четырех процентов от числа принятых заявок. Зафиксировано около 5000 случаев в год, когда на территорию ЕС в пограничных пунктах были не допущены граждане Украины. Это составляет менее 0,5% от числа пересечений границы. Кроме того, количество украинцев, задержанных за незаконное пребывание на территории ЕС, в последние годы постоянно уменьшается с 22 тысяч человек в 2006 г. до 12,5 тысяч в 2009 г. По количеству граждан, подающих в ЕС заявки на статус беженца, Украина не входит даже в лидирующую тридцатку государств мира.
Тем не менее консульства тихо, но уверенно закручивают гайки…
В качестве позитива отметим, что в последнее время все больше стран ЕС изъявляют желание снизить цены за свои национальные визы или же вообще отказаться от платы за них. Однако доля таких виз (категория D) не так уж велика — около 15% от общего числа виз в среднем по ЕС, и для их владельцев, которые едут в основном с целью трудоустройства, длительной учебы или проживания, цена визы не столь принципиальна.
В целом же опыт многих лет профессионального мониторинга консульской практики, налагаемый на внимательное наблюдение за нынешней ситуацией, однозначно свидетельствует: по важнейшим параметрам визовой практики ситуация продолжает ухудшаться, осложняя жизнь и работу огромному числу украинских граждан — предпринимателям, журналистам, интеллектуалам и просто любителям путешествовать.
Не стоит упрощать ситуацию, списывая ее на «злую волю» консульских служб. Многие проблемы имеют более комплексный характер. Нынешняя ситуация доказывает, что темпы либерализации внутриеэсовских правил в части прав на свободу передвижения, общественной жизни, ведения бизнеса существенно опережают не только консульскую практику, но и саму философию визовой политики ЕС.
Шенгенская зона — это Европа без границ, причем не только для граждан ЕС, но и для всех, кто пребывает в ней на законных основаниях. Международные организации, корпорации, ассоциации развили здесь бурную деятельность, уже не замечая национальных границ, а консульские требования застыли в эпохе Европы национальных государств. Шенгенские законодатели оказались не вполне готовыми к новым реалиям, поэтому визовая практика Шенгена до сих пор базируется на архаичных для самой Европы принципах «страны основного назначения» и «первого пересечения границы», которые во многих случаях невозможно заранее определить. Особенно, если речь идет о необходимых регулярным путешественникам многоразовых визах с длительным сроком действия.
Необходимость определять «основную страну назначения» ставит в тупик и консульства, и многих украинских граждан, находящихся в интенсивных коммуникационных связях со странами ЕС. Например, если штаб-квартира организации находится в одной стране (и оттуда приходит приглашение), а ближайшее мероприятие происходит в другой, возникает угроза отказа в визе.
Если одной организацией из страны А планируется несколько мероприятий в стране А, но первое из них — в стране Б, то консульство страны А либо откажет в визе, либо отправит заявителя в консульство страны Б. А то, в свою очередь, выдаст лишь одноразовую визу — строго на те дни, когда происходит первое мероприятие.
Яркий пример тому — недавняя ситуация с Ольгой Калашник и Людмилой Ковальчук — руководителями украинской «Ла-Страды», правозащитной организации со штаб-квартирой в Нидерландах, занимающейся противодействием торговле людьми. Консульство Нидерландов дважды отказало им в визе, несмотря на богатую визовую историю и безупречную репутацию организации. Не сработала даже специальная директива ЕС, предписывающая оказывать всяческое содействие работе правозащитников, включая срочное оформление виз. Все дело в том, что первое из мероприятий, на котором предполагалось участие украинских представителей, происходило в Италии. Несмотря на то что после этого планировались поездки непосредственно в Нидерланды, в визе было отказано. Такой подход консульства яркий пример доведения до абсурда принципов «основной страны назначения» и «первого пересечения границы».
Другим казусом Шенгена последних месяцев является повсеместно усиливающиеся требования к идентификации «основного места работы». Консульствам уже недостаточно справки с указанием должности и зарплаты, которой было достаточно всегда, даже задолго до подписания Договора об упрощении оформления виз.
Теперь даже в некогда либеральных консульствах Польши при подаче документов требуется предоставление уникального документального атавизма советских времен — трудовой книжки. Понятно, какие трудности это создает тысячам людей, для которых трудовая книжка, как и прописка, — пустая формальность, часто не имеющая никакого отношения к основному заработку и реальному месту профессиональной самореализации.
Особенно это чувствуется в «третьем секторе», где общественные организации, основанные на принципах членства, включают в себя единомышленников, энтузиастов, а совсем не обязательно «штатных единиц». Консульская система же в основном не способна конструктивно воспринять информацию о том, что у авторитетного эксперта, активиста общественной организации трудовая книжка может находиться где-то в совсем другом городе, на предприятии с ничего не значащим названием. Если такой эксперт приносит приглашение на свое имя как представителя НПО, а в трудовой книжке записана должность на ином предприятии, то в визе может быть отказано.
С не меньшими проблемами сталкиваются предприниматели. В то время как родное правительство выбивает почву у них из-под ног нововведениями Налогового кодекса, консульства ЕС по-своему выражают свое отношение к недобитому украинскому среднему классу. В частности, в последнее время повсеместно стали возникать проблемы у журналистов, не являющимися штатными сотрудниками редакций, а работающими по вполне европейскому принципу «фри-ланс» (вне штата) и имеющими статус физлиц—частных предпринимателей. У них требуют не только подтверждения платежеспособности на конкретный период поездок (для этого было бы достаточно справки о состоянии текущего карточного счета), но и детальную схему движения средств по их текущему счету за несколько месяцев — то есть предлагается раскрыть данные, безусловно относящиеся к коммерческой тайне предпринимателя.
То же касается предпринимателей из других сфер. Парадоксально, что самоорганизованные граждане, обеспечивающие себя собственным трудом, индивидуальным бизнесом, а значит, являющиеся наиболее активными, самодостаточными, а потому наиболее безопасными с точки зрения миграционных рисков, испытывают наибольшие трудности при рассмотрении визовых заявок. От них требуется все возрастающее количество документов, относящихся к их экономической деятельности.
Если и происходит унификация норм и правил, то скорее в сторону их ужесточения. Большим и неприятным сюрпризом последних месяцев для путешественников стал повсеместный отказ консульств принимать документы с бронированием отелей, сделанным через Интернет. Такая возможность и раньше была доступна не во всех консульских учреждениях, но в начале текущего года на усиление требований в этом вопросе пошла Польша — страна, которая выдает в Украине около 40% всех шенгенских виз, а потому любые ее нововведения весьма заметны активной части украинского общества.
Теперь, чтобы подать документы на визу туристу, который сам организует свою поездку, недостаточно доступной ранее возможности забронировать отель через всемирно известные Интернет-порталы, такие как, например, booking.com, и предоставить распечатанную бронировку, гарантированную кредитной картой, как это принято во всем мире (более 50% мест в отелях в мире уже бронируется через Интернет).
У заявителя теперь требуют документ, подтверждающий предоплату отеля. Это создает как минимум три проблемы. Во-первых, турист лишен возможности в случае необходимости без потери денег изменить маршрут путешествия. Во-вторых, возникают дополнительные существенные затраты времени и усилий (нужно связаться с отелем, договориться о способе оплаты, составлении необходимого документа и его передаче в Украину).
В-третьих, резко сужается выбор отелей, поскольку далеко не все из них вообще готовы тратить рабочее время своего персонала на подобные проблемы зарубежных гостей.
Более того, украинские туристы оказываются отрезанными от наиболее экономичных форматов организации ночлега — дешевых отелей и хостелов, поскольку те практически никогда не берут предоплату и не занимаются изготовлением подтверждающих документов. Как результат украинская молодежь уже не может воспользоваться хостелами наравне со своими евросоюзовскими сверстниками — визовая система требует у них предоплаченного (читай — дорогого) жилья. В итоге чаще всего уже никто никуда не едет. Об ухудшении подхода консульств к своим клиентам сигнализируют компании, занимающиеся поддержкой индивидуальных туристов, — такие как makemytrip.com.ua.
Общая тенденция свидетельствует о том, что консульства стремятся максимально ограничить срок действия визы, выдавая ее в большинстве случаев только для одноразового въезда и только на конкретное число дней первого из планируемых мероприятий. Нередки случаи выдачи одноразовых виз даже после одной-двух шенгенских годовых многоразовых виз.
Принимаемые консульствами меры иррациональны, поскольку по определению бьют мимо цели: ведь для тех, кто планирует остаться в странах ЕС нелегально (а эти люди, как правило, морально готовы к основательным затратам времени и усилий на визовую процедуру), не составит большого труда предоставить лишнюю выписку из банковского счета, вытребовать у работодателя трудовую книжку, оплатить ночь-другую в отеле и подать заявку именно в то консульство, где она в наибольшей мере будет соответствовать формальным требованиям. Обременительная процедура отпугивает законопослушных граждан, она выглядит все более неприемлемой для тех, кто дорожит своим временем и у кого есть чем заняться в своей стране.
Непонятна чрезмерная осторожность консульств в выдаче долгосрочных виз — ведь риск их незаконного использования не выше, чем виз одноразовых, — потенциальный нелегальный мигрант в абсолютном большинстве случаев нуждается лишь в одном легальном въезде на территорию Шенгенской зоны, и его вполне устроит одноразовая виза.
И, пожалуй, самое важное — усложняющаяся практика доступа к шенгенским визам бьет по неокрепшей и хрупкой европейской идентичности украинского общества, подрывает мотивацию его европейски ориентированной части, способствует моральному отчуждению украинцев от Европы, усиливает аргументацию тех, кто сейчас, пользуясь благоприятным политическим моментом, толкает Украину в объятия настойчиво зовущего «братского» прошлого.