Результаты административной реформы: цифры и факты
Административная реформа Виктора Януковича, стартовавшая полтора года назад, сократила госаппарат, но ничуть не уменьшила давление власти на общество и бизнес.
Нынешнюю административную реформу сотрудник Национального агентства Украины по вопросам государственной службы (до реформы — Главного управления государственной службы) Ярослав Карпенко запомнит на всю жизнь. За все двенадцать лет службы в госструктуре так работать ему еще не приходилось.
С момента формального старта административной реформы, призванной сократить украинский бюрократический аппарат, объем работы чиновника вырос почти вдвое, при этом рабочий день увеличился в среднем на три часа.
Первое время, после сокращения нескольких департаментов и увольнения коллег по цеху, была сплошная запарка, ведь пришлось осваивать новые направления и выполнять непрофильную работу. «Когда аппарат сократили, оставшимся сотрудникам явно не хватало восьмичасового рабочего дня. Сейчас уже вошли в новый ритм. Но зарплата осталась на том же уровне, что и два года назад», — комментирует админреформу Карпенко.
По его словам, за последнее время из управления административно-хозяйственного обеспечения Нацагентства уволили около 40–45% штата. В первую очередь пострадали те отделы, которые занимались «бумажной работой».
Количество чиновников резко уменьшилось и в территориальных управлениях агентства. Вслед за центральными органами исполнительной власти администрация президента намеревалась провести сокращение и в местных администрациях, в первую очередь среди заместителей губернаторов и других высоких начальников.
Правда, теперь за считанные месяцы до парламентских выборов процесс сокращения региональных аппаратчиков застопорился, ведь правящей партии ни к чему уменьшать административный ресурс на местах и создавать армию недовольных увольнениями чиновников.
**
В начале 2000-х на реформу госуправления решился второй президент Украины Леонид Кучма. Александр Лавринович, действующий министр юстиции, тогда ему помогал
Опять не время
В программе экономических реформ на 2010–2014 годы «Зажиточное общество, конкурентоспособная экономика, эффективное государство» проведение административной реформы значится первоочередным шагом. Ее первый этап начался после указа президента Виктора Януковича от 9 декабря 2010 года «Об оптимизации системы центральных органов исполнительной власти».
Это было неожиданное решение. Не только для общества, но прежде всего — для власти. Документ был обнародован с девятого на десятое декабря, и за одну ночь президент перекроил всю структуру исполнительной власти, вместе с ликвидацией множества ведомств отправив в отставку треть Кабинета министров и лишив должности многих партийных соратников.
Далее специалисты администрации президента заговорили о грядущем втором этапе административной реформы, предполагающем оптимизацию структуры госаппарата уже на местах. Однако эту реформу удалось «заболтать». Как признался «Эксперту» министр юстиции Александр Лавринович, до конца нынешнего года административная реформа точно не будет завершена.
Кто следил за ходом административной реформы, привык ассоциировать этот процесс с именем Тимофея Мотренко, который с 2003 года возглавлял Главное управление государственной службы Украины. После прихода к власти Виктор Янукович отстранил Мотренко от дел, сначала уволив его с должности главы управления, а потом и вовсе отправив на пенсию. Сегодня структуру возглавляет мало кому известный Вячеслав Толкованов, а против Мотренко, по информации «Эксперта», даже открывалось уголовное дело.
В правительстве Николая Азарова ответственность за проведение административной реформы возложена на Министерство регионального развития, строительства и жилищно-коммунального хозяйства. Сегодня его возглавляет бывший донецкий губернатор Анатолий Близнюк.
Но фактически за реализацию реформы местных администраций отвечает Министерство юстиции. «Концепция реформы по большей части уже разработана. Более основательно министерство займется реформой в начале лета, поскольку в планах много других проектов. В любом случае в этом году масштабных действий в направлении реформирования местных администраций не намечается», — рассказал Лавринович.
По ходу меняется и концепция реформы. Изначально предполагалось, что будут действовать четыре типа центральных органов исполнительной власти (ЦОИВ) в зависимости от выполняемых функций: министерства (разработка политики в своей сфере), службы (предоставление услуг), инспекции (осуществление контроля) и агентства (управление имуществом).
«При этом в структуре Министерства внутренних дел, к примеру, особых изменений так и не произошло. Так, согласно общей концепции ЦОИВ была создана Государственная миграционная служба, но до сих пор непонятно, каким образом она будет работать», — говорит народный депутат из фракции НУНС, заместитель главы парламентского комитета по вопросам государственного строительства и местного самоуправления Юрий Ключковский.
Как стало известно «Эксперту», сейчас в администрации президента начала работать группа экспертов, которой поручено в кратчайшие сроки создать концепцию реформирования правоохранительных органов, в первую очередь Министерства внутренних дел. Одна из наиболее радикальных идей — организация единого ведомства, которое будет заниматься экономическими правонарушениями. Очевидно, оно будет создано на базе налоговой милиции. Вот только по логике подчиняться оно должно министру финансов, что не устраивает главу МВД Виталия Захарченко.
Первым шагом на этом пути является принятие единого закона об уголовных преступлениях, в котором будут систематизированы все экономические правонарушения.
В рамках планируемой реформы МВД активно обсуждается идея разделить министерство на два подразделения: криминальную милицию, которая станет заниматься борьбой с преступностью, и гражданскую милицию, которой, очевидно, будет переподчинено и Министерство чрезвычайных ситуаций. Стоит также ожидать решения о формировании муниципальной милиции — она займется охраной общественного порядка и мелкими проступками. А патрульно-постовая служба и ГАИ объединятся в единую структуру.
По стопам Кучмы
Подобным предложениям уже десяток лет. В рамках выстраивания нового административного аппарата в начале 2000-х на серьезную реформу государственного управления решился второй президент Украины Леонид Кучма. Потом многие из своих решений он денонсировал, признав ошибку.
Аналогичный путь проходит и четвертый президент. Примеров много. Скажем, созданное в рамках админреформы Агентство по управлению государственными корпоративными правами и имуществом спустя два года так и не нашло своего места в структуре государственной власти.
Руководитель ведомства Дмитрий Колесников (ставленник бизнесмена Рината Ахметова) безуспешно продолжает бороться за передачу агентству дополнительных полномочий, пытаясь отобрать больше функций у Фонда государственного имущества (ФГИ). Позиционные чиновничьи бои заблокировали принятие профильного закона о деятельности агентства.
Сегодня ведомство работает по временному положению, утвержденному указом президента в апреле 2011 года. Между тем в администрации президента сейчас всерьез рассматривают вопрос о том, чтобы ликвидировать эту структуру, вернув ФГИ часть соответствующих полномочий по управлению корпоративными правами. В свое время так же поступил Кучма, который сначала создал, а затем — на волне коррупционного скандала вокруг агентства — ликвидировал ведомство.
Есть и противоположные примеры, когда в ходе административной реформы команда Януковича, ликвидировав госорган, через некоторое время осознала, что сделала это зря. Именно так произошло с Государственным агентством по вопросам регуляторной политики и предпринимательства. Ведомство ликвидировали, а после воссоздали, правда, в новом статусе — государственной службы. Во главе всё с тем же Михаилом Бродским.
В целом за время проведения административной реформы в стране количество центральных органов исполнительной власти сократилось со 111 до 74. Государственных служащих стало меньше на 24%, хотя президент изначально декларировал сокращение госаппарата на 30%. В составе правительства работает не 28, а 18 человек, из 20 министерств осталось 16.
Параллельно в апреле прошлого года президент начал сокращать и работников собственной канцелярии. Так, главе президентской администрации Сергею Лёвочкину теперь полагается только один первый заместитель (до этого их было два) и два обычных зама (раньше их было семь). Должности за собой сохранили Ирина Акимова, Станислав Скубашевский и Олег Рафальский. Многих из уволенных замов перевели в разряд советников главы государства, но за ними сохранились многие властные привилегии, включая автомобиль, кабинет и бóльшая часть полномочий.
Прикормленные места
По подсчетам премьер-министра Николая Азарова, благодаря таким сокращениям только за первый год действия реформы для государственного бюджета удалось сэкономить около миллиарда гривен. «Арифметика в проведении административной реформы была второстепенной задачей.
Преследовалась главная цель — убрать дублирование функций. Правда, я не могу сказать, что полностью доволен тем, как эту цель удалось реализовать. Во-первых, не до конца реформированы все министерства. Во-вторых, в самой концепции админреформы появились исключения: часть решений принята парламентом, часть руководителем государства», — отмечает Лавринович.
На уровне Кабмина исключением из правил стало назначение Валерия Хорошковского первым вице-премьером в феврале этого года.
Изначально в рамках админреформы предполагалось, что за каждой вице-премьерской должностью в обязательном порядке закрепляется министерское кресло. К примеру, как это было с предшественником Хорошковского Андреем Клюевым, который долгое время совмещал должность первого вице-премьера и министра экономического развития и торговли. Иными словами, в распоряжении у Клюева был целый аппарат отдельного экономического ведомства. А Хорошковский в отличие от других замов Азарова пользуется услугами немногочисленного личного аппарата.
С оплатой труда чиновников вообще отдельная история. Согласно официальной статистике, средняя зарплата украинского госслужащего составляет около трех тысяч гривен. Но это условная сумма, во многом оклад чиновников зависит от министерства, а точнее — фигуры и политического веса министра, который возглавляет ведомство, а также географического расположения структуры, где трудится чиновник. К примеру, в местных администрациях и региональных представительствах ЦОИВ зарплаты небольшие и составляют три-четыре тысячи гривен с учетом премий и надбавок.
В киевских министерствах и ведомствах всё иначе. Тут руководители доплачивают сотрудникам аппарата, в первую очередь среднему управленческому звену — начальникам и заместителям руководителей ключевых департаментов и управлений. Доплата может исходить из личного фонда топ-чиновника, но чаще это премии, которые выплачивает родственный бизнес либо внебюджетные фонды.
Одному из бывших редакторов «Эксперта» трудоустройство предлагал Национальный банк Украины, обещая для начала от девяти тысяч гривен в месяц (при ставке 2200 гривен).
Как свидетельствуют наши источники в Кабмине, финансово хорошо обеспечено личное окружение и аппараты Министерства экологии и природных ресурсов (руководитель — Эдуард Ставицкий), а также Министерства инфраструктуры (руководитель — Борис Колесников). Гораздо хуже обстоят дела в Министерстве экономического развития и торговли или в Министерстве культуры и туризма. Там зачастую платят только оклад и раз в год премию.
Те же грабли
Идеологи административной реформы пытаются решить одну из самых важных задач — провести черту между «политическим» министром и неким администратором министерства. В начале 2000-х Леонид Кучма уже вводил должность государственного секретаря. Тогда, согласно задумке, госсекретарь выступал в роли администратора министерства (сохранял его нормативную или институциональную память), а министр занимался политикой ведомства.
«Должность госсекретаря в украинских реалиях не оправдала себя. В результате в министерстве появилось два человека, принимающих решения: министр и госсекретарь», — вспоминает заместитель главы правления Центра политико-правовых реформ Виктор Тимощук.
Государственный секретарь министерства в случае отсутствия главы ведомства имел право докладывать по поручению президента или правительства на заседаниях Верховной Рады. И даже получил возможность присутствовать на заседаниях Кабинета министров с правом совещательного голоса. Между тем в европейских странах практика «администратора ведомства» сработала.
К примеру, в Ирландии этот государственный служащий называется секретарь, в Англии — постоянный секретарь, а в Бельгии, Греции и Нидерландах — генеральный секретарь.
Но эти госслужащие занимаются только «внутренней кухней» министерства, что обеспечивает им длительное пребывание на посту независимо от смены политических лидеров.
Спустя десять лет в Украине опять вернулись к идее ввести должность администратора в министерстве. Но теперь вместо государственного секретаря в каждом министерстве появился руководитель аппарата министерства.
Правда, в результате доработки Закона «О центральных органах исполнительной власти» к должности руководителя аппарата была добавлена небольшая приставка «заместитель министра», что вновь нивелировало значение этого человека в ведомстве.
Ведь, согласно закону, первого заместителя и всех заместителей министра назначает и увольняет президент. «Таким образом, заместитель министра — руководитель аппарата получился номинальной фигурой для приезжих европейских экспертов.
Ведь, с одной стороны, у него нет необходимых руководителю аппарата полномочий, в частности, возможности назначать на основные должности государственной службы в министерстве. А с другой стороны, эта должность получилась политической, так как контролируется президентом», — говорит Тимощук.
В западных странах кандидатуру на должность руководителя аппарата подбирают через открытый кадровый конкурс.
«Президенту, конечно, стоит отказаться от всех неконституционных полномочий и передать кадровые полномочия, касающиеся органов исполнительной власти центрального уровня, правительству или другим соответствующим субъектам», — считает глава правления Центра политико-правовых реформ Игорь Колиушко.
Однако вряд ли администрация главы государства на это пойдет, ведь Янукович, судя по всему, доволен первым этапом админреформы и своими расширенными полномочиями.
«Одной из основных задач реформы было не столько сокращение аппарата чиновников или совершенствование государственного управления, сколько переподчинение президенту и администрации президента кадровой политики. У них это получилось: количество должностей, которые сегодня зависят от президента, выросло в разы», — подчеркнул глава правления Центра прикладных политических исследований «Пента» Владимир Фесенко.
По материалам argumentua.com