В Украине готовят реформу топливного рынка. Могут пострадать маленькие АЗС

Кабмин хочет не допустить нового дефицита бензина с помощью создания минимального топливного резерва. Но покупать и хранить запас должны будут сами участники рынка нефтепродуктов. Это приведет к росту цен и уходу с рынка мелких импортеров – последние не потянут даже минимальных требований по объему резерва горючего.
В Украине предпринимают очередную попытку создать резерв нефтепродуктов, за счет которого можно будет покрывать острые дефициты горючего подобные тому, что случился весной 2022 года. В новом варианте многолетней реформы власти решили отказаться от идеи сформировать топливный запас за счет государственного финансирования – и предложили полностью обременить этим частный бизнес.

Данный подход должен снизить коррупционные риски, но при этом, уверены опрошенные нами эксперты, он неизбежно станет фактором повышения цен на бензин и дизель, а также приведет к массовому уходу с рынка небольших импортеров.

Почему топливный резерв не создали до войны
В апреле-мае 2022 года Украина столкнулась с острым дефицитом топлива – АЗС вводили лимиты на объем заправки, перед станциями стояли огромные очереди, а из доступных видов бензина остались только премиальные марки, которые не подпадали под введенные тогда Кабинетом министров ограничения розничных цен.

Кризис произошел из-за отказа от поставок из РФ и Беларуси, на которые до начала полномасштабной войны приходилось до 80% общего импорта топлива в Украину и 60% всего рынка. Быстро наладить поставки из Европы не удалось ввиду нехватки бензовозов у импортеров, загруженности железной дороги и блокировки морпортов. Проблема усугубилась после разрушения Кременчугского НПЗ.

Сейчас в правительстве полагают, что дефицит можно было бы существенно сгладить, если бы в стране имелся неприкасаемый запас горючего на пару месяцев вперед. Его неоднократно пытались создать в предыдущие годы, однако – безуспешно.

«Разговоры о стратегическом резерве и создании минимальных запасов я слышу с 2006-2007 года – но помимо разговоров ничего так и не было сделано», – указал нам эксперт рынка Леонид Косянчук, возглавлявший в тот период департамент нефти и газа в Министерстве топлива и энергетики.

Главным образом препятствовало созданию запасов непонимание, за чей счет обеспечить закупку горючего. Во время одной из последних довоенных попыток сформировать резерв законодатели хотели распределить ответственность между государством и бизнесом.

В рассматриваемом в 2019-2020 годах законопроекте предлагалось создать совместную компанию-оператора, которая бы распоряжалась резервом. В ней у государства должно было быть 70% участия, а у субъектов рынка нефтепродуктов – 30%. При этом 60% обязательств по наполнению и хранению запасов проект возлагал на частников, заявляли тогда в Нефтегазовой ассоциации Украины, объединяющей крупные сети АЗС.

Там подсчитали, что реализация законопроекта обойдется рынку в $1 млрд, в результате чего произойдет резкий рост розничных цен. Только государство должно брать на себя финансирование таких проектов, а сделать это можно за счет повышения акциза, были убеждены в нефтегазовой ассоциации.

В свою очередь депутаты критиковали законопроект Кабмина из-за высокого риска коррупционных злоупотреблений, которые могли бы возникнуть в руководстве государственно-частной компании-оператора резерва: она должна была распоряжаться 2 млн т нефти и нефтепродуктов.

Дальше этих предложений и замечаний разработка реформы не пошла. К вопросу создания резерва власти вернулись 16 февраля 2023 года, когда правительство внесло в Верховную Раду новую версию законопроекта о «Минимальных запасах нефти и нефтепродуктов» (МЗНН) под номером 9024.

Помимо соображений энергобезопасности, сформировать топливный минзапас Украину стимулирует Евросоюз. Создание МЗНН прописано в директиве Совета Европы 2009/119 от сентября 2009 года, а ее имплементация является одним из условий перед вступлением в содружество.

Как указывается в пояснительной записке к проекту КМУ, основное требование директивы – иметь топливный запас равный 90 суткам среднесуточного импорта, либо 61 суткам среднесуточного потребления (в зависимости от того, какой из двух показателей является большим по объему). Однако нормы законопроекта, несмотря на приведение указанных выше чисел в определении МЗНН, не гарантируют их достижения, обратили внимание в Главном научно-экспертном управлении ВР (ГНЭУ) в своем анализе документа.

Так, согласно документу, МЗНН должен наполняться субъектами рынка – производителями, импортерами, оптовыми и розничными продавцами. Каждый из них будет обязан хранить на собственных мощностях под МЗНН 5% от своего средневзвешенного годового объема импорта или продажи нефти и нефтепродуктов, рассчитанного за последние два года.

«Из положений проекта невозможно заключить, каким образом приведенные показатели коррелируются между собой, в частности, будет ли достигнут показатель 90 дней среднесуточного чистого импорта или 61 день среднесуточного внутреннего потребления при создании каждым из субъектов рынка нефтепродуктов запасов в размере 5 процентов годового объема своих продаж…», – указали в ГНЭУ.

После внесения документа в Раду Минэнерго начало консультации касательно его положений с бизнесом – и в итоге к маю существенно переписала изначальный текст. Об этом можно судить из презентации доработанной версии проекта закона, представленной замминистра энергетики Николаем Колесником в ходе проведения круглого стола в энергокомитете ВР 15 мая. Непосредственно доработанный текст пока не публиковался.

Исходя из презентации, одним из главных изменений обновленного проекта стал отказ от создания правительством единого оператора МЗНН. Теперь Минэнего предлагает, чтобы операторами, которых может быть неограниченное число, могли становиться любые частные предприятия, изъявившие такое желание и соответствующие ряду критериев. Они будут должны как самостоятельно создавать свои топливные запасы, так и за плату предоставлять имеющиеся у них мощности под хранение МЗНН для других участников топливного рынка.

Последнее необходимо для того, чтобы те компании, которые не имеют своей инфраструктуры для хранения МЗНН, смогли соответствовать новому законодательству и продолжить деятельность – без наличия минзапаса вводить в оборот топливо запретят.

Предприятия также получат возможность резервировать до 50% своего минзапаса у иностранных операторов МЗНН в граничащих с Украиной государствах-членах ЕС. Эта норма нужна и для того, чтобы не допустить концентрации резерва нефтепродуктов и нивелировать риски его уничтожения в ходе ракетных ударов государства-агрессора. Для этого власти также разрешат хранить топливо не только в резервуарах, но также на АЗС и таможенных складах.

Законопроект не предполагает почти никакого участия государства в создании и поддержании МЗНН, помимо административного. Последнее будет заключаться в создании системы «репортинга» – базы данных, в которую будет стекаться информация от субъектов хозяйствования о созданных ими минзапасов, а также от налоговой и таможенных служб – об объемах ввезенного и реализованного в стране горючего.

Такая система поможет контролировать, создают ли участники рынка МЗНН в достаточном процентном соотношении от своих продаж. Доработанный текст не предусматривает штрафования нарушителей. Вместо этого участники рынка должны будут отдавать 25% рыночной стоимости сформированного МЗНН под залог в один из системных банков – если власти выявят нарушение компании, то банк спишет в пользу Минэнерго сумму заложенного минзапаса.

В доработанной версии законопроекта Минэнерго изменило и требования к объему МЗНН. Во-первых, авторы отказались от ориентации на показатель 90 дней среднесуточного импорта и решили сформировать МЗНН в 61 день среднесуточного потребления. Такого запаса власти хотят достичь за 8 лет с момента вступления закона в силу.

Для этого участники рынка должны будут ежегодно пополнять запас на 3% от введенного в оборот горючего. Впрочем, в презентации отсутствуют расчеты, которые бы продемонстрировали, что ежегодное отчисление ресурса каждым участником рынка в размере 3% от оборота должно в итоге довести общий МЗНН до 61 дня среднесуточного потребления в стране. Отметим, что в 2021 году в среднем за 2 месяца в Украине потреблялось около 1,5 млн т моторных топлив.

Единственной четкой цифрой, которую добавили в законопроект реформаторы, стал минимальный объем горючего, который предприятия должны ежегодно отдавать под МЗНН вне зависимости от собственного оборота: для импортеров его предлагают установить в 2 тыс. т, для производителей – в 50 тыс. т (но, исходя из дискуссии в энергокомитете ВР, последний показатель может быть снижен).

Согласно объяснениям Николая Колесника, требование о создании запасов поначалу не должно привести к дополнительной нагрузке на участников рынка – после консультаций с ними в Минэнерго убедились, что запас в 3% от годовой реализации предприятия в основном уже имеют. Минимальный уровень ежегодных отчислений в 2 тыс. т необходимо было добавить в законопроект из-за требований законодательства по составлению нормативно-правовых актов, также пояснил замминистра энергетики.

Иначе понял норму о 2 тыс. т нефти и нефтепродуктов заместитель генерального директора «Укрнафты» Денис Кудин, принимавший участие в обсуждении презентации законопроекта. Он выразил убеждение, что она нужна для «профессионализации» рынка и ухода с него «компаний-однодневок», которые импортируют топливо не системно, а лишь во время ценовых скачков, когда появляется существенная выгода от его продажи.

К тем же заключениям о влиянии законопроекта на небольших импортеров пришли и опрошенные UBR.ua эксперты, однако охарактеризовали их по-разному.

По словам директора сети АЗС Prime Дмитрия Лёушкина, 2 тыс. т нефтепродуктов сейчас эквивалентны $2 млн (с учетом НДС). Такой минимальный порог «входа в рынок» превышает уровень соседней Польши, где затраты для участия в импорте нефтепродуктов стартуют от $1,5 млн, говорит предприниматель.

Директор Prime убежден, что никто, помимо крупных импортеров, не сможет «положить на полочку лишних $2 млн». Такую сумму для закупки ресурса мелкому бизнесу не удастся получить и от банков в виде кредита. С другой стороны, большим компаниям – «WOG,»ОККО», перечисляет Лёушкин, получить заемные средства не составит труда.

«Эта норма выгодна крупному бизнесу, который хочет почистить рынок. Год назад, когда в стране был топливный кризис и все кричали караул, люди вытащили свои деньги, купили бензовозы и наполнили бензоколонки. Но сейчас крупному бизнесу стало мешать это мелкое муравьиное движение – и все вспомнили, что нам нужно принять закон об МЗНН по требованию ЕС», – указал Лёушкин.

Он выразил опасение, что принятие законопроекта в нынешнем виде приведет к монополизации рынка – «документ следует проверить Антимонопольному комитету», добавил предприниматель.

В свою очередь генеральный директор «Консалтинговой группы А-95» Сергей Куюн в комментарии UBR.ua согласился с позицией Кудина из «Укрнафты».

«Наш рынок слишком либерализованный. В Польше лицензии на импорт нефтепродуктов есть у 7-8 компаний, а в Украине – 400 импортеров. Конечно, в период дефицита это хорошо – мелкие трейдеры могут залить рынок. Но потом они сходят с дистанции и прекращают поставки до тех пор, пока снова не появляется ресурсный дискомфорт и цены вырастают. Это неприемлемая ситуация, рынок должен быть более прогнозированным», – уверен Куюн.

Расходы на МЗНН заложат в цену бензина. Нужно ли создавать резерв во время войны
Участники рынка неизбежно переложат свои расходы на конечных потребителей, однако эксперты затрудняются ответить на вопрос, насколько подорожает литр бензина и дизеля в случае вступления законопроекта в силу.

Хотя закупка топлива под МЗНН будет происходить постепенно в течение 8 лет, но к концу этого срока предприятия будут должны обеспечивать единовременное хранение не менее 16 тысяч т нефтепродуктов (если исходить из того, что минимальный объем отчислений составит 2 тыс. т в год). В дальнейшем резерв нужно будет периодически обновлять, по мере истечения срока годности топлива в МЗНН. Кроме того, бизнес также должен будет выделить деньги на процентные отчисления по банковским займам, за счет которых будет приобретаться горючее. Дополнительные средства понадобятся и на страхование минрезерва.

Бизнес также опасается искривления конкуренции на рынке в случае некорректной работы системы репортинга. Отсутствие в базе даже части данных об импорте и продаже нефтепродуктов по каждому из участников рынка позволит отдельным из них манипулировать информацией и формировать МЗНН в меньшем объеме, чем предусмотрено их реальным годовым оборотом.

Увеличивает риск манипуляций значительный объем теневого рынка горючего в Украине. Однако даже если властям удастся наладить работу системы репортинга без изъянов, самое ее наличие ставит под вопрос целесообразность создание МЗНН во время войны, полагает президент ассоциации операторов рынка нефтепродуктов Украины Леонид Косянчук.

«В тот же час, когда будет создана электронная система учета, вся эта информация появится у ФСБ. И ждите прилетов. Тем более, что в системе будут указаны все сведения о количестве нефтепродуктов, их наименовании. МЗНН – правильная и важная вещь, но заниматься им нужно только после войны», – убежден Косянчук.

По материалам: ubr.ua