Кто виноват в рейдерстве в Украине?
Очевидно, что в основе рейдерства лежит пробел в регулировании правоотношений. Явление рейдерства непосредственно связано с системой функционирования государственных реестров
В августе 2016 года «Ракурс» опубликовал статью о необходимости усовершенствовать законодательство, регулирующее процесс государственной регистрации. Прошло два месяца. По инициативе Министерства юстиции Украины в законодательство были внесены соответствующие изменения. Некоторые из высказанных в статье предложений были учтены, некоторые — нет. Для того чтобы оценить общий эффект от усовершенствования регистрационных процедур, следует проанализировать правовую природу такого явления, как рейдерство, и его связь с функционированием системы государственных реестров.
В 2015 году в Украине была проведена реформа системы государственных реестров, в результате которой прекратила свое существование централизованная государственная регистрационная служба. Ее полномочия были делегированы так называемым независимым регистраторам (регистраторам органов местной власти, государственных и коммунальных предприятий, а также нотариусам). Доступ к государственному реестру прав стал публичным, а правоустанавливающие документы на недвижимость в бумажном виде перестали быть обязательными. Новые процедуры государственной регистрации начали действовать с 1 января 2016 года и привели к упрощению возможностей мошенничества, в результате чего значительно возросло количество случаев рейдерского захвата предприятий и недвижимости.
Обобщив практику за шесть месяцев, Минюст объявил о необходимости срочно усовершенствовать законодательство в сфере государственной регистрации. 23 августа 2016 года правительство Украины утвердило новую редакцию Порядка государственной регистрации недвижимого имущества, разработанную Министерством юстиции Украины. 6 октября 2016 года Верховная Рада приняла законопроект №5067, которым были внесены существенные изменения в регулирование регистрационных процедур. Целесообразность указанных изменений публично пропагандировалась Министерством юстиции.
Большинство специалистов признали положительный эффект реформы, начатой в 2015 году, и поддерживают ее усовершенствование, проведенное в августе-октябре 2016 года. В то же время многие ставят под сомнение возможности реформированной системы государственной регистрации эффективно противодействовать мошенничеству и рейдерству. Некоторые специалисты считают, что инициированные Минюстом изменения в законодательство хотя частично и улучшают ситуацию, но не устраняют всех имеющихся предпосылок для рейдерства и мошенничества в сфере использования государственных реестров.
Остановимся на проблемных вопросах, которые остались без внимания Министерства юстиции Украины.
Что такое рейдерство
С возникновением права собственности сразу же возникли и преступления против собственности. За тысячи лет правоприменительной практики признание получили четыре «классических» формы преступлений против собственности — кража, грабеж (разбой), мошенничество и торговля краденым. С незначительными отличиями ответственность за указанные виды преступлений во все времена была предусмотрена законодательством всех стран мира. Правоохранительные органы всех стран имеют тысячелетний опыт борьбы с ними.
В конце XX столетия на постсоветском пространстве появился новый вид правонарушений в сфере собственности, который получил название рейдерство. В течение последних 15 лет российские и украинские юристы безрезультатно пытались дать юридическое определение этому понятию, которое отличало бы его от «классических» преступлений против собственности. Именно поэтому рейдерство стало публицистическим термином, который используется журналистами и политиками, но не юристами.
В то же время явление рейдерства существует объективно — представители украинского бизнеса сталкиваются с ним довольно часто. В чем же заключается суть этого явления и как оно связано с работой системы государственных реестров?
Современное гражданское законодательство преимущественно базируется на принципах римского права. Такими принципами являются равенство сторон договора, свобода их воли, а также примат условий договора, согласованных сторонами. В соответствии с общими принципами римского права, переход права собственности на имущество осуществляется на условиях, определяемых сторонами соответствующего соглашения. Очень удачно этот принцип был реализован в ст. 128 ГК УССР (1961), которая предусматривала, что право собственности на вещь переходит с момента ее фактической передачи (то есть с момента выполнения соглашения), если иное прямо не предусмотрено договором. Предусмотренная законом обязанность в дальнейшем зарегистрировать (поставить на учет) приобретенную собственность не влияла на правовую природу совершенной сделки. Государство могло отказать владельцу в регистрации его прав, однако такой отказ автоматически не лишал его статуса владельца, а мог только стать основанием для возникновения споров в будущем.
С развитием экономики количество владельцев увеличивалось. В результате росло юридическое значение факта государственной регистрации прав. Наличие официального документа государства, в котором зарегистрирован факт принадлежности имущества определенному лицу, значительно упрощает и делает более эффективной работу судов и правоохранительных органов, ведь проверить факт наличия или отсутствия регистрации гораздо быстрее и проще, чем анализировать содержание соглашений, оценивать доказательства и делать выводы об истинных намерениях сторон. В этой связи в гражданском законодательстве многих стран начали появляться нормы, связывающие момент возникновения (перехода) права собственности не с моментом совершения соответствующей сделки, а с моментом осуществления процедуры государственной регистрации права. Этот процесс и обусловил появление централизованных государственных реестров в их современном виде. Информационная интернет-революция только довела этот процесс до логического завершения — путем создания централизованной электронной онлайн-системы государственных реестров.
Основой функционирования системы государственных реестров является презумпция достоверности информации, содержащейся в них. Поэтому сведения, включенные в государственный реестр, начали играть очень важную роль — неважно, кто является собственником имущества, акционером или руководителем предприятия, важно — кто в государственном реестре указан как владелец, акционер или руководитель.
Отношения между субъектами собственности — это частно-правовые отношения между равными участниками. Отношения между собственником и органом регистрации — это публично-правовые отношения между носителем власти и субъектом управления. В регулировании указанных правоотношений есть принципиальные отличия.
Современное гражданское законодательство складывалось тысячелетиями. Существует устоявшаяся судебная практика его применения. В рамках классического гражданского права почти невозможно быстро завладеть чужим имуществом, тем более не имея на то достаточных правовых оснований. А вот законодательство, регулирующее процедуры государственной регистрации прав, значительно моложе. Оно содержит множество пробелов и коллизий. Устоявшейся судебной практики по его применению также нет. Среди специалистов отсутствует единство по многим принципиальным вопросам регулирования регистрационных процедур.
Таким образом, возникла системная коллизия: возможность приобретения права собственности и реализации полномочий собственника стала зависеть не только от его волеизъявления, но и от решений и действий органов регистрации. Именно эта коллизия и обусловила появление и распространение такого явления, как рейдерство.
Общая схема рейдерского захвата объекта выглядит так:
1) на основании поддельных документов или судебного решения (в большинстве случаев — очевидно неправосудного) в государственный реестр вносятся сведения о принадлежности имущества (корпоративных прав, права управления имуществом) подставному лицу, а сведения о настоящем владельце удаляются;
2) происходит физический насильственный захват объекта под видом реализации собственником своих законных полномочий;
3) захваченный объект формально перепродается новому «добросовестному» приобретателю или целой цепи таких «добросовестных» приобретателей.
То есть под рейдерством понимается способ завладения чужим имуществом, который одновременно содержит признаки мошенничества, грабежа (разбоя), легализации имущества, полученного преступным путем, а иногда и вынесение заведомо неправосудного судебного решения.
Внесение в реестр недостоверных сведений имеет признаки мошенничества, но не является классическим мошенничеством, поскольку в результате не происходит завладение чужим имуществом. Указанные действия являются лишь элементом подготовки к другой стадии преступления — физическому захвату объекта и его перепродаже. Кроме того, во многих случаях внесение нужных рейдерам изменений в реестр осуществляется на основании судебных решений, которые являются обязательными к исполнению. При этом доказать факт вынесения судьей заведомо неправосудного решения крайне сложно. Если судья не допустил грубых процессуальных нарушений (рассмотрел дело с нарушением правил подсудности, или без уведомления сторон и др.), то, как правило, привлечь его к ответственности будет невозможно. Вынесенное им судебное решение будет формально выглядеть как законное, даже если в его основу были положены поддельные документы. Доказать вину юристов, подавших в суд поддельные документы, также очень сложно, ведь необходимо будет доказывать, что они знали о том, что документы поддельные.
Физический насильственный захват объекта рейдерами имеет признаки грабежа (разбоя), но происходит под прикрытием официальных сведений из государственного реестра, что придает совершаемым действиям вид законных и лишает правоохранительные органы возможности эффективно противодействовать захвату. Полиция не является судебным органом. Полиция не может решать юридические споры. Благодаря ссылке на официальные сведения государственных реестров действия рейдеров формально выглядят правомерными, и полиция не имеет оснований для реагирования. В худшем для рейдеров случае их действия будут квалифицированы всего лишь как самоуправство.
Последующая перепродажа захваченного объекта «добросовестному» приобретателю имеет признаки легализации имущества, полученного преступным путем. Однако этот состав преступления требует доказательства наличия умысла у так называемого добросовестного приобретателя, что реализовать на практике почти невозможно.
Все вышеуказанные действия можно попытаться описать в качестве одного отдельного состава преступления, однако это очень сложно как с точки зрения теории уголовного права, так и с точки зрения практики расследования. Невозможно признать противоправным факт обращения в суд или факт подачи документов для внесения изменений в реестр. В таком случае объективная сторона действий рейдеров не будет отличаться от аналогичных законных действий, а отличия будут существовать только в части умысла.
В то же время очевидно, что в основе рейдерства лежит пробел в регулировании правоотношений, когда момент внесения в государственные реестры сведений о праве лица на имущество (на управление имуществом) не совпадает с моментом добровольной передачи предыдущим субъектом права возможности физического контроля над таким имуществом. То есть явление рейдерства непосредственно связано с системой функционирования государственных реестров.
Законодательство и уровень рейдерства
На момент провозглашения независимости Украины централизованной системы единых государственных реестров не было. Коммунальные бюро технической инвентаризации в пределах своей территории вели учет прав на здания и сооружения. Местные органы земельных ресурсов — на земельные участки. Юридические лица регистрировались местными органами исполнительной власти, которые фактически и вели отдельный учет сведений о владельцах и руководителях юридических лиц.
Централизованной была только система статистической отчетности, на базе которой и начал создаваться единый государственный реестр юридических лиц. С 1994 года статистический код ОКПО (общий классификатор предприятий и организаций) стал обязательным элементом для идентификации юридических лиц, а в 2003 году он трансформировался в привычный сейчас код ЕГРПОУ (единый государственный реестр предприятий, организаций и учреждений). Аналогичной была ситуация в сфере земельных ресурсов — до начала функционирования системы государственного земельного кадастра в 2005 году централизованный учет земель осуществлялся государством только по статистической форме отчетности 6-зем.
В связи с появлением такой формы предприятий, как акционерные общества, в Украине с 1994 года началось создание системы национального депозитария и системы учета прав собственности на акции. Эта система предусматривала ведение реестров владельцев акций частными регистраторами, которые получили лицензию на такой вид деятельности. Эта система начала работать в 1996 году и через некоторое время (с 1998 года) вместе с ростом количества корпоративных конфликтов в Украине возникла и первая волна рейдерства — в форме захвата контроля над акционерными обществами. Основой для рейдерства стали манипуляции с реестрами владельцев акций.
В дальнейшем соответствующие недостатки законодательства были устранены, также был создан механизм регистрации прав собственности на акции через единую централизованную депозитарную систему, которая работает в режиме онлайн. В настоящее время сообщений о рейдерских захватах акционерных обществ через систему депозитария нет.
В 2004 году в законодательстве Украины произошли значительные изменения. 1 января 2004 года вступил в силу новый Гражданский кодекс Украины, где содержалась норма о переходе права собственности на недвижимость только с момента государственной регистрации. 1 июля того же года вступил в силу закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и их обременений», предусматривающий создание централизованного государственного реестра прав на недвижимость. Кроме того, 1 июля 2004 года вступил в силу закон «О государственной регистрации юридических лиц и физических лиц-предпринимателей», предусматривающий создание централизованного государственного реестра юридических лиц и устанавливающий презумпцию достоверности сведений этого реестра.
Как следствие, в течение 2005–2010 годов по стране прокатилась вторая волна рейдерства, которое заключалось в захвате недвижимости и предприятий (предприятия уже не обязательно должны были быть акционерными обществами). В это время очень широко для рейдерских захватов стали использоваться неправосудные судебные решения.
Отсутствие эффективного механизма ответственности судей за совершенные ими нарушения создало возможности для нарушения процессуальных требований. Решения по спорам выносились с грубым нарушением правил подсудности, без вызова сторон, по явно надуманным обстоятельствам и на основании сомнительных доказательств. Основной задачей для рейдера было тайное получение нужного ему судебного решения, на основании которого он мог бы внести в государственные реестры изменения и начать переоформление недвижимости или корпоративных прав через цепь «добросовестных» приобретателей.
Даже явно незаконное судебное решение остается обязательным к исполнению, и для его отмены необходимо соблюсти процедуру обжалования. Это требует времени. На момент, когда жертва рейдеров добивалась отмены неправосудного решения, ее имущество уже, как правило, было несколько раз переоформлено и принадлежало «добросовестному» приобретателю, который «честно» купил его.
Перспективы для восстановления нарушенных прав через суд у жертвы рейдерства были довольно призрачными. Законодательство в Украине неоднократно менялось. Правоприменительная практика была и остается достаточно противоречивой, и также меняется каждые три-четыре года. Несовершенно проведенная судебная реформа привела к многолетним спорам о подсудности административным судам дел, связанных с земельными отношениями, а также регистрацией прав на недвижимость и корпоративными правами (эти дела одновременно носят и частно-, и публично-правовой характер). Зачастую правильные по сути судебные решения отменялись только в связи с изменением правовой позиции Верховного суда Украины относительно подсудности соответствующей категории споров.
С 2004 года между Минюстом, системой коммунальных БТИ и органами земельных ресурсов Украины шла аппаратная борьба за право контроля над государственным реестром недвижимости (дольше всех держалось Киевское городское БТИ, которое подключилось к электронному реестру Министерства юстиции только в 2011 году).
1 января 2013 года эта борьба завершилась окончательной победой Минюста. Ему была подчинена вновь созданная Государственная регистрационная служба, которая централизованно контролировала все регистрационные действия в стране. Одновременно в Украине начал действовать новый Государственный реестр вещных прав на недвижимость и их обременений. Такая система государственной регистрации позволила взять ситуацию под контроль власти: без неофициального согласия руководителей регистрационной службы не только рейдеры и мошенники, но и законные владельцы зачастую не могли внести изменения в государственный реестр. Таким образом, без согласования с властями рейдерские захваты стали фактически невозможными. Такая централизованная система привела к тотальной коррумпированности органов Государственной регистрационной службы.
Без неофициального согласования почти невозможно было провести ни одного регистрационного действия. Поговаривают, что для каждого подразделения регистрационной службы были определены тарифы взяток в расчете на квадратный метр зарегистрированных помещений. Контроль над неофициальными поступлениями осуществлялся по данным официальной статистики регистраций.
Это не привело к исчезновению мошенничества и рейдерства. Наоборот. С началом работы нового реестра прав на недвижимость была связана третья волна рейдерства в стране. Сведения из старого реестра не переносились в новый реестр автоматически, а только по заявлению владельца и по определенной — не совсем совершенной — процедуре. Таким образом, собственником объекта становился тот, кто первым успевал внести запись в новый реестр. Очень широкое распространение эта схема получила весной 2014 года, когда сменило своих владельцев множество квартир в центральной части Киева, принадлежавших ранее чиновникам и политикам, сбежавшим из Украины после свержения режима Януковича. Они не успели своевременно внести сведения о своей собственности в новый реестр, и мошенники сделали это за них.
В 2015 году с целью устранения коррупции в сфере государственной регистрации была проведена еще одна реформа системы государственных реестров. В январе 2015 года был открыт публичный доступ к государственному реестру прав на недвижимость. 25 ноября 2015 года Верховная Рада приняла новые редакции законов, регулирующих порядок государственной регистрации юридических лиц и порядок государственной регистрации прав на недвижимость (вступили в силу с 1 января 2016 года), а 25 декабря 2015 года Кабинет министров утвердил новый порядок государственной регистрации прав на недвижимое имущество.
Суть проводимой реформы заключалась в полной децентрализации регистрационных процедур — полномочия по государственной регистрации были делегированы максимально широкому кругу субъектов. В дополнение к двум тысячам государственных регистраторов право совершать регистрационные действия получили несколько тысяч нотариусов. При этом Минюст остался лишь держателем соответствующих реестров, администрирование которых осуществляет подчиненное ему ГП «Национальные информационные системы».
Передача нотариусам полномочий по осуществлению регистрации ликвидировала предпосылки для коррупции, однако одновременно создала предпосылки для увеличения количества случаев мошенничества и рейдерства. И проблема здесь не только в значительном увеличении количества лиц, имеющих право проводить регистрационные действия.
В отличие от прежних государственных регистраторов, нынешние регистраторы и приравненные к ним частные нотариусы независимы от Министерства юстиции. Именно они проверяют документы, представляемые для государственной регистрации, и возможность выявления ими фактов использования поддельных документов зависит только от их собственной добросовестности. Ни Министерство юстиции Украины, ни ГП «Национальные информационные системы» не могут напрямую влиять на этот процесс. Безусловно, Минюст вправе проводить проверки деятельности нотариусов, но порядок проведения таких проверок достаточно жестко регламентирован, и официальные возможности для влияния на недобросовестных нотариусов со стороны министерства ограничены.
Следствием указанных реформ и стала четвертая, пока что последняя, волна рейдерства, главный признак которой — массовое использование поддельных документов. Для смены собственников или руководителя юридического лица, зарегистрированного в г. Киеве, было достаточно подделать подписи и подать регистратору в каком-то из райцентров Луганской или Львовской области поддельный протокол, составленный в простой письменной форме. Для смены собственника недвижимого имущества достаточно подделать судебное решение.
Понятно, что в дальнейшем украденное имущество будет перепродано «добросовестному» приобретателю, а того, кто осуществил перерегистрацию с использованием поддельных документов, правоохранители вряд ли найдут. Регистратора также привлечь к ответственности обычно не удается, поскольку он формально ничего не нарушал, а доказать факт его сговора с мошенниками почти невозможно.
Противодействие рейдерству
Как уже было указано, в результате реформы 2015 года полномочия по совершению регистрационных действий были делегированы широкому кругу регистраторов (нотариусов), которые являются административно независимыми от Министерства юстиции Украины. Для осуществления контроля над деятельностью независимых регистраторов Минюст был наделен полномочиями по рассмотрению жалоб на действия регистраторов, по результатам которых министерство имело право принимать решение о временном блокировании или аннулировании доступа регистраторов к государственным реестрам. Однако, к сожалению, процедура проведения проверок законодательно урегулирована ни была.
Одновременно с этим Минюст с 1 января 2016 года был наделен правом отменять обжалованные решения о государственной регистрации прав и вносить изменения в соответствующие регистрационные записи в государственных реестрах. Для реализации этих полномочий Минюстом была создана комиссия по рассмотрению жалоб в сфере государственной регистрации, которая за восемь месяцев своей работы рассмотрела более 250 жалоб. Из них в 150 случаях комиссия приняла решение о необходимости отмены регистрационных действий.
Положительные последствия предоставления министерству возможности отменять регистрационные действия очевидны — защита прав в судебном порядке требует очень много времени и усилий, в то время как обращение с жалобой в министерство позволяет пострадавшим быстро и эффективно восстановить свои нарушенные права. Однако этот подход имеет и отрицательные стороны.
Во-первых, деятельность комиссии непрозрачна. Ее заседания не публичны. Ни ее выводы, ни решения, принятые на их основании, не обнародуются. Такая непрозрачность сама по себе создает предпосылки для коррупции.
Во-вторых, наличие у министерства возможности самостоятельно по своему усмотрению отменять регистрационные записи в государственных реестрах фактически наделяет его возможностью решать споры о собственности во внесудебном порядке, что не согласуется ни с Конституцией Украины, ни с Европейской конвенцией по защите прав человека и основных свобод и может быть основанием для возникновения новых судебных споров.
В-третьих, для эффективной работы подобной комиссии необходимо установление прозрачных и логичных процедур, которыми должны быть детально предусмотрены основания и порядок принятия решений. Введение ответственности регистраторов без установления таких правил приведет только к усилению влияния на них со стороны Минюста и возникновению искусственного разделения на «своих» регистраторов, которые будут символически наказываться за серьезные правонарушения, и остальных — к которым будут применяться максимальные санкции за любую мелкую ошибку.
Опыт работы указанной комиссии популяризируется министерством как абсолютно позитивный. Для этого есть основания — во многих случаях решения, принятые по результатам рассмотрения жалоб комиссией, позволили быстро и эффективно защитить нарушенные права и противодействовать мошенникам и рейдерам. В то же время вышеупомянутые недостатки процедуры рассмотрения жалоб создают предпосылки для злоупотребления полномочиями со стороны чиновников. Некоторые нотариусы настолько опасаются возможных злоупотреблений, что даже публично объявляют о своем намерении отказаться от выполнения функций государственного регистратора. К сожалению, подобные опасения могут стать реальностью, поскольку в СМИ в последнее время уже начали появляться публикации с прямыми обвинениями членов комиссии в содействии мошенникам и рейдерам.
Законопроект №5067, принятие которого активно поддерживалось Минюстом, предусматривает дополнительное расширение полномочий министерства в части проведения проверок (путем мониторинга и камеральных проверок) и усиление ответственности регистраторов. Однако, к сожалению, законопроект не устраняет вышеуказанные недостатки существующей системы. Поэтому такой подход вызывает определенное беспокойство в профессиональной среде.
По материалам: racurs.ua