Как контролировать денежные потоки в государственном секторе

Государственный сектор по-прежнему продолжает играть существенную роль в экономике Украины. По состоянию на начало второго полугодия 2016 года в реестре субъектов хозяйствования госсектора числилось 3667 предприятий, объединений и хозяйственных обществ (из которых около 1,5 тысячи – не осуществляли какую-нибудь хоздеятельность).

Удельный вес оборотных и необоротных активов госсектора в общем показателе по всей экономике составил 27%. Каждый пятый работник трудоустроен в госсекторе. За прошлый, 2015 год предприятия госсектора суммарно сгенерировали 63 млрд. гривен убытков, что составляет 27% общего негативного финансового результата работы всех больших и средних предприятий Украины (без учёта АР Крым, оккупированных территорий и банков).

Наибольшая концентрация государственной собственности имеет место в энергетике (около 70% всех активов госсектора), инфраструктуре (~15%), а также агросекторе, машиностроении и химии.

Доля активов двух наиболее крупных госкомпаний — Нефтегаза и Укрзализницы составляет 60% всех активов и 83% всех убытков предприятий госсектора (2015 г.).

Ключевыми на соответствующих рынках остаются такие крупные предприятия госсектора как Энергоатом, Центрэнэрго, Укрпочта, Укравтодор, Антонов, Турбоатом, Государственная продовольственно-зерновая корпорация, Укрспирт, международные аэропорты, морские порты, государственные угольные шахты, пока ещё государственный Одесский припортовый завод.

Реализуемая сейчас амбициозная реформа госпредприятий, основу которой заложил Закон Украины от 2.06.2016 № 1405-VIII, выходит на финишную прямую. Информпространство наполнили хвалебные реляции по её осуществлению. Суть реформы заключается в создании равных условий для субъектов хозяйствования разных форм собственности, разделении функций управления собственностью и регулирования рынка, внедрении наблюдательных советов (далее по тексту – НС, означает тоже самое, что и Совет Директоров) в государственных и муниципальных унитарных предприятиях без проведения их корпоратизации, защите госкомпаний от политического вмешательства, а также в обеспечении прозрачности и подотчетности их деятельности. Важнейшими позитивными элементами реформы является полное раскрытие информации о финансово-хозяйственной деятельности вместе с обязательным независимым аудитом, чёткое определение целей госпредприятий с раздельным учётом их коммерческих и некоммерческих составляющих, а также стремление довести до среднерыночного уровень зарплаты топ-менеджмента. Предполагается, что государство сохранит за собой права акционера, но основные полномочия по управлению госкомпаниями будут переданы от министерств к НС, сформированным в основном из имеющих успешный опыт работы в частном бизнесе независимых директоров, которые не будут госслужащими, и по мнению авторов реформы, смогут обеспечить эффективность, компетентность и успех госпредприятий на соответствующих рынках.

Новацией для Украины является независимость членов НС госпредприятий. Она означает запрет вмешиваться в их работу, рекомендовать учесть какие-либо интересы государства/отрасли любым госорганам и должностным лицам. При этом, так называемые «независимые» члены НС, которые будут отобраны по результатам конкурса, получат колоссальные хозяйственные полномочия по распоряжению госимуществом и контролю за финансовой деятельностью соответствующих предприятий, среди которых полномочия назначать/увольнять руководителя (правление), давать разрешение на проведение крупных имущественных договоров (10-25% уставного капитала), согласовывать стратегии развития, финансовые планы и т.д.

В то же время, механизм заключения с ними гражданско-правовых договоров может быть недостаточным в плане обеспечения надлежащих результатов работы соответствующих субъектов госсектора. Отсутствие каких-либо гарантий, что независимые члены НС будут безусловно соблюдать интересы государства и компании, а не преследовать частную выгоду, создает угрозы того, что в итоге мы не только не улучшим качество госуправления, а наоборот, существенно ослабим контроль за сохранностью и эффективным использованием объектов госсобственности.

В частном бизнесе в НС входят, как правило, крупные акционеры компании либо их доверенные лица, которые «кровно» заинтересованы в успехе компании и несут прямые собственные убытки в случае производственно-финансовых провалов в работе. Напротив, независимые члены НС госпредприятий даже при полном фиаско в работе рискуют лишь своей репутацией и возможностью потерять своё место в совете вместе с недополучением какой-то части вознаграждения – ведь получить от члена НС компенсацию убытков или возмещение не полученной прибыли по гражданско-правовому договору будет практически невозможно.

В предпринимательстве – деятельности на свой страх и риск ради прибыли – доказать скрытый конфликт интересов или коррупционный характер какой-нибудь крупной сделки крайне сложно, тем более без права на «прослушку» в рамках оперативно-розыскной деятельности. Это может подтвердить, в частности, мизерное количество криминальных производств в этом направлении, которых за весь 2015 год, например, по статье «доведение до банкротства» по всей Украине было всего 46, а в суд из них направлено вообще только одно (!).

Именно отсутствие адекватной ответственности независимых членов, которые будут составлять большинство в НС госкомпаний, и является главным проблемным вопросом реформы. Ведь объёмы финансовых потоков 46 крупнейших госкомпаний страны, суммарная стоимость активов которых составляет более чем 1,4 триллиона гривен, контроль над которыми получат независимые члены НС, в десятки, а то и сотни раз превышает самые что ни на есть рыночные потенциальные их зарплаты и премии.

Успешность работы независимых членов НС в некоторых странах Организации экономического сотрудничества и развития (далее — ОЭСР) не может давать повод для полной копирки на украинские реалии именно этой модели управления госкомпаниями (которых даже среди высокоразвитых стран довольно много). Прозрачность, открытость, низкий уровень экономических преступлений, а также другой менталитет, уровень правосознания, уважения государственных и социальных интересов, наконец высокая юридическая культура общественных отношений в нескольких поколениях обеспечивает позитивные результаты данной практики в Скандинавских странах. Напротив, беспрецедентное хищницко-захватническое отношение к госсобственности, госказне, земле, недрам, другим природным ресурсам, которые по Конституции являются собственностью Украинского народа, наблюдаемое практически всю новейшую историю Украины со стороны всех поколений отечественных политиков, высших бюрократических чинов, топ-менеждмента госпредприятий, региональных князьков и т.д., не даёт нам никаких шансов на успех реформы по передаче контрольно-управленческих полномочий независимым членам НС.

В то время, как страны ЕС, куда стремиться Украина, внедряют механизмы усиления государственного влияния и контроля на приватизированных, по сути, уже частных предприятиях (коими есть акционерные договора, золотые акции, нормативные требования), Украина вводит инструменты фактически полного «самоограничения», т.е. устранения государства от какого-либо влияния на объекты своей собственности.

При этом, декларируя обязательным элементом преобразований прозрачные конкурсы на топ-должности, честную конкуренцию стратегий и программ развития госпредприятий, команда реформаторов почему-то решила сделать исключение из общих правил и обойтись без открытых соревновательных отборов, когда вопрос коснулся самого лакомого госпредприятия Украины стоимостью активов 0,67 триллиона гривен (45% всего госсектора) и годовой выручкой 131 млрд. гривен (1/4 всех доходов госбюджета в 2015 году). Именно так был сформирован НС Нефтегаза в составе 5 человек, в т.ч. 3 независимых членов. Получается, что и другая провозглашённая цель корпоративной реформы Нефтегаза — «уход от политического влияния» разбилась о суровую реальность. Ведь назначение как действующего Председателя Правления (в марте 2014 года) так и всего состава НС (в апреле 2016 года) было проведено по сути по политическим договоренностям без предусмотренных действующим законодательством конкурсов. При этом, среди аргументов «за» реформу мы слышим намерение не позволить менять топ-менеджмент госпредприятий при смене соответствующего министра или Правительства, что является неприкрытым желанием лишить будущих политиков возможности менять посаженных сейчас на финансово привлекательные должности «своих» людей.

Утвержденная постановлением Правительства от 5.12.2015 № 1002 новая редакция устава Нефтегаза вообще даёт основания заявлять о наличии элементов скрытой приватизации всего нефтегазового комплекса Украины без его фактического разгосударствления. Решением Кабмина прямо запрещено вмешательство в деятельность компании со стороны органов госвласти, их должностных и служебных лиц. Более того, государство ограничило само себя от хоть какого-нибудь влияния на деятельность всех дочерних компаний Нефтегаза (среди которых такие стратегические для Украины гиганты как Укргазвыдобування, Укртрансгаз, Укртранснефть, Укрнафта, Черноморнафтогаз и др.). Предусмотрено, что Нефтегаз через свои уполномоченные органы (правление, НС) без согласований с Правительством (как это было раньше) будет принимать управленческие решения по всем вышеназванным стратегическим дочерним госкомпаниям, тогда как в старой редакции устава необходимым было предварительное согласование этих решений приказом профильного министра и утверждение решением Кабмина.

При этом, многие положения постановления № 1002 не соответствуют целому ряду статей Закона Украины «О холдинговых компаниях в Украине», а именно: 1) пакеты акций, переданные в уставный капитал государственной холдинговой компании (далее – ГХК) либо Государственной управляющей холдинговой компании (далее – ГУХК) являются госсобственностью (ст.6, ч.13); 2) орган, уполномоченный управлять госимуществом (т.е. Кабмин или министерство), обязан принимать решение по каждому вопросу, внесенному в повестку общего собрания акционеров корпоративных, т.е. дочерних предприятий (ст.7, ч.4); 3) Кабмин избирает членов НС ГУХК, утверждает условия гражданско-правовых договоров, заключаемых с ними, устанавливает размер их вознаграждения, принимает решение о прекращении их полномочий, избирает председателя правления ГУХК и досрочно прекращает его полномочия (ст.7-1, ч.3); 4) НС ГУХК избирается в количестве семи человек и утверждается Кабмином (ст.7-1, ч.4).

Если до реформы, за провалы в работе директора, поставленного на эту должность Правительством или Министром, хоть какую-то косвенную политическую ответственность несла партия по итогам общенациональных выборов, то после реформы – в случае (не дай Бог) провала в работе Нефтегаза, народу Украины как собственнику компании придётся «винить» по сути безликую Комиссию по отбору (также, кстати, сформированную из независимых экспертов и возглавляемую независимым HR-консультантом) Комитета по назначениям руководителей особенно важных для экономики предприятий при Минэкономразвития вместе с составляющими ныне большинство в НС Нефтегаза подданных Великобритании П.Ворвика, М.Ричардса, Ч.Проктора.

Никоим образом не ставя под сомнение профессиональные и моральные качества вышеупомянутых уважаемых господ, давайте ответим на простой вопрос: для кого интересы государства Украины выше – для украинцев или для представителей десанта управленцев из других иностранных государств, для которых всё-таки, смеем предположить, коммерческие выгоды от работы в Украине стоят на первом месте? Сколько же всё-таки можно унижать менеджерские, профессиональные и нравственные таланты и качества украинцев? Каким образом в этих условиях «коммерциализации» Нефтегаза будут учитываться долгосрочные интересы Украины по разведыванию и развитию нефтегазовых месторождений, модернизации ГТС и т.д., если политику развития целых отраслей ТЭК будут определять независимые члены НС – иностранцы?

ОЭСР разработала Руководящие принципы по корпоративному управлению для госпредприятий с детальными рекомендациями для правительств государств-членов по обеспечению ответственности госпредприятий перед общественностью на том же уровне, что и ответственность публичных компаний перед своими акционерами. Документ фокусирует внимание на необходимости наличия у НС достаточной власти, полномочий и объективности для выполнения функций стратегического руководства и контроля за деятельностью менеджмента, а также юридической ответственности его членов за свои действия. При этом отсутствуют посылы, что только независимые члены НС могут обеспечить надлежащее управление. Так, по поводу недопущения политического вмешательства в работу НС, ОЭСР рекомендует дословно следующее: «На предприятиях с государственным участием, выполняющих важные обязательства по обслуживанию населения, можно обосновать наличие определённого политического надзора. И наоборот, на предприятиях с государственным участием, осуществляющих хозяйственную деятельность без целей общественно-государственной политики, надлежащей практикой является недопущение представительства в советах директоров на высших уровнях политической власти, включая представителей правительства и законодательных органов. Это не подразумевает, что государственные служащие и иные государственные должностные лица не должны является членами совета директоров.». Вот так вот! Никаких ограничений для госслужащих. Следует только риторически добавить (спросить): а чем собственно при отсутствии «целей общественно-государственной политики» можно оправдать необходимость государственной формы собственности?

Форсирование формирования «независимыми» членами НС унитарных госпредприятий серьёзно диссонирует с пробуксовкой преобразования их в акционерные общества. Так, за последние 3 года доля хозяйственных обществ в общей массе субъектов госсектора увеличилось всего с 5 до 7%, хотя корпоратизация наряду с отраслевой интеграцией могла бы оптимизировать и существенно повысить эффективность госсектора. Тем не менее, был выбран путь полумер: быстрое внедрение отдельных элементов корпоративного управления (таких как НС) в унитарных коммерческих госпредприятиях, а не чёткая стратегия по созданию на их базе ПАО, ООО или казённых предприятий.

Основоположной проблемой функционирования госсектора является необоснованно большое количество как госпредприятий, деятельность которых не обеспечивает выполнения государством своих функций, так и пакетов акций хозобществ, размер которых не обеспечивает государству решающего воздействия на их деятельность, а также незавершенность приватизационных процессов. Это, безусловно, приводит к распылению управленческого потенциала государства.

Принято считать (и это подтверждает многолетняя практика), что при прочих равных условиях, эффективность госпредприятия уступает эффективности частного. Причиной тому есть преимущества частной формы в соответствующей мотивации, конкурентной среде, возможности полного присвоения заработанной прибыли. Наоборот, в госсекторе у команды руководителей хозяйствующих субъектов всегда остаётся соблазн подменить коллективный (общественный) интерес своим личным (частным). Какие бы не изобретали предохранители, намерения менеджмента переложить часть дохода и материальных благ госпредприятия в частный карман были, есть и будут действовать, потому что они обусловлены человеческой природой. Главная задача государственной политики – внедрить такие механизмы, которые бы минимизировали возможности по незаконному обогащению. Сложность этой задачи подтверждает ОЭСР, которая изменила редакцию и дополнила свой базовый документ по управлению госпредприятиями с учётом десятилетнего опыта применения предыдущего, изданного в 2005 году.

Решить многие вопросы неэффективности госсектора могла бы анонсируемая приватизация, по крайней мере, мелких и средних госпредприятий, однако дальше разговоров этот вопрос пока не сдвинулся. При этом, политики ведь не сказали прямо, что «мы приостанавливаем приватизацию больших стратегических объектов пока у нас война, полнейший разрыв хозяйственных связей с крупным промышленным регионом и экономический кризис, что по понятным причинам уменьшает инвестиционную привлекательность и минимизирует цену на приватизируемые объекты…». Напротив, уже почти три года мы наблюдаем парад утверждённых и неоднократно дополняемых перечней для срочной приватизации, активную возню, анонсы, пресс-конференции больших чинов Правительства, что вот-вот, через каких-то пару месяцев уже объявим-начнём-продадим-привлечём…, и крупнейшие мировые инвесторы «передерутся» в желании заполучить объекты украинской промышленности. Ан нет… Соблазн подольше выгодно попользоваться объектами госимущества оказывается сильнее политической воли начать честную, не бутафорскую приватизацию.

Все (в т.ч. текущий) созывы парламента постоянно противятся внесению изменений в законодательно утверждённый перечень предприятий, не подлежащих приватизации. Депутаты блокируют попытки привести перечень из почти полторы тысячи объектов (большинство из которых реорганизовано, ликвидировано, не ведёт никакой хоздеятельности или давно утратило признаки общегосударственного значения) в соответствие с утверждёнными критериями запрета на приватизацию, реалиями сегодняшнего дня и просто здравым смыслом. Причины этого слишком тривиальные для Украины – коррупционно-финансовые струйки от этих запрещённых к приватизации объектов.

В завершении необходимо затронуть денежный (а потому фундаментальный) вопрос – приведение уровня зарплат топ-менеджмента к среднерыночным. Кабмин пока предлагает установить три категории вознаграждения как фиксированную величину для независимых членов НС в зависимости от оборота госкомпании, ограничив максимальный доход для самых крупных – суммой в 6,3 млн. гривен в год. Кроме неприемлемости отсутствия привязки этой суммы к результатам финансово-хозяйственной деятельности госпредприятия, отметим также такую заложенную «бомбу» под конструктивность работы НС как «разно-сортность» и «разно-ценность» их членов: «независимых» – с зарплатой в несколько миллионов, и «представителей государства» – с зарплатой госслужащего и необходимостью на общественных началах дополнительно тянуть работу в НС. Каким в таких условиях Правительство видит работу НС госкомпаний как команд единомышленников, остаётся ещё одной загадкой.

В Фонде госимущества, к слову, всегда самой престижной была работа в департаменте корпоративного управления. Потому что служащие департамента выполняли функции Председателей и членов НС компаний с государственным участием. При этом практика официального премирования за выполнение этих функций, которая существовала до 2005 года за счёт средств спецфонда госбюджета, в который поступал один процент от приватизации, была заменена (как мы можем предполагать) на неофициальную оплату в конверте от самой компании, так как реформаторы тех времён посчитали, что госслужащие не могут получать дополнительные средства за работу в НС госкомпаний. Проблема эта не решена до сих пор. В том же Нефтегазе двое из трёх представителей государства (Ю.Ковалив и В.Демчишин) уже соответственно экс-Первым замминистра и экс-Министр и формально тоже могут официально получать вознаграждение за выполнение функций члена НС.

Решение проблемы повышения эффективности госсектора экономики видится в изменение законодательства, существенном сокращении перечня объектов, не подлежащих приватизации, ограничении численности или полный отказ от независимых членов в НС, формирование корпуса профессиональных управленцев, привлечение их на госслужбу, снятия ограничений в получении достойного рыночного вознаграждения тех из них, которые выполняют функции членов НС, однако обязательно исходя из достижения поставленных целей и производственно-финансовых результатов деятельности госкомпаний. Ну и важнейшее – уменьшение размеров госсектора путём честной, прозрачной и конкурентной приватизации. Не зря ведь гуру грузинских преобразований в своё время квинтэссенцию всех реформ выразил фразой: «Государство должно продать всё, кроме чести, совести и судов».

По материалам: hvylya.net