Административная реформа, или Обратно в СССР
Когда в декабре 2010 года глава государства активизировался на поприще «оптимизации» системы центральных органов исполнительной власти, многие представители власти убеждали СМИ и международные финансовые институты: в Украине, наконец, началась административная реформа, направленная на борьбу с бюрократией и экономию государственных средств. Несмотря на то, что уже первые шаги президента вызывали немало вопросов, начиная от отсутствия стратегии (программы) реформы и заканчивая легитимностью принимаемых мер, нам все же хотелось верить, что по крайней мере некоторые из них делаются в интересах общества и государства.
Однако после 2 февраля этого года, когда в парламент попали президентские законопроекты „О центральных органах исполнительной власти“ (№8055) и изменения в Закон „О Кабинете Министров Украины“ (№8056), стало понятно, что власть — то ли сознательно, то ли в силу бестолковости — избрала путь на фактическое разрушение исполнительной власти и уничтожение крохотных эволюционных достижений в нашем механизме правления. Ведь большинство инициатив прямо возвращают систему государственного управления в Украине к практике советского и постсоветского типа. Учитывая, что махательные движения одного „любимого журналистами“ народного депутата могут очень быстро превратить эти законопроекты в законы, считаем необходимым еще раз обратить внимание и власти, и общества на эти законопроекты президента и их возможные последствия.
В Украине уже трудно кого-то удивить нарушениями законов и даже Конституции. Потому в этом абзаце в который раз ограничимся лишь перечнем очередных посягательств на Конституцию со стороны главы государства. В частности, в этих законопроектах президент предлагает на законодательном уровне закрепить за собой полномочия: относительно назначения и увольнения заместителей министров и руководителей других центральных органов исполнительной власти (дальше — ЦОИВ), утверждения Положений о ЦОИВ, предоставления обязательных к выполнению „поручений президента“ любому органу исполнительной власти и тому подобного. В который раз напоминаем, что этих полномочий президент не имеет по Конституции, поэтому глава государства, в соответствии с предписаниями Основного Закона и неоднократными толкованиями Конституционного суда, не может „взять“ себе эти полномочия иным способом. Впервые нынешний Верховный главнокомандующий некоторые из этих полномочий уже примерял на себя в последней редакции Закона „О Кабинете Министров Украины“ от 7 октября 2010 года. Но если тогда это было сделано с нарушением закона о Регламенте Верховной Рады Украины и как-то „воровато“ (в частности, конструкция „поручений президента“ в него прокралась один раз, несмотря на то что эту идею не поддержал даже подконтрольный парламент), то новый законопроект „О центральных органах исполнительной власти“ „поручения президента“ пронизывают насквозь — их встретишь в каждой третьей статье.
К сожалению, на правовые институты, которые должны были быть на страже Основного Закона, никаких надежд общество уже давно не возлагает. „Карманный“ Конституционный суд, особенно в настоящем составе, стал совсем предсказуемым, поскольку работает по принципу политического флюгера. Министерство юстиции при настоящем главе само же и продуцирует эти неконституционные законопроекты. Да и оппозиция не находит времени, чтобы готовить конституционные представления и хотя бы привлечь внимание общества к фактам нарушения Конституции.
Тем не менее, несмотря на всю недопустимость конституционных нарушений и постыдность осквернения принципа верховенства права, больше внимания хотелось бы сконцентрировать на содержании „новаций“ в президентских законопроектах, поскольку от качества работы исполнительной власти зависит жизнь каждого украинца и перспективы нашего государства вообще. Более того, можем утверждать, что в современных условиях конкурентоспособность государства и даже его шансы на выживание в значительной степени зависят именно от качества правления. Ведь именно этот фактор определяет и адекватность реагирования государства на внешние и внутренние вызовы, и уровень реализации гражданских прав и свобод в государстве. Так что же выстраивает президент и какие последствия будет иметь принятие анализируемых законов?
Самый первый вывод — правительство окончательно теряет свой конституционный статус высшего органа исполнительной власти. Это проявляется в том, что все органы исполнительной власти через учредительные полномочия (то есть полномочия, связанные с созданием, реорганизацией, ликвидацией органов, определением сфер их ответственности и тому подобного) и кадровые полномочия (относительно назначения и увольнения руководителей и их заместителей) отныне становятся зависимыми лишь от главы государства. Уже сегодня видно, что правительство утратило любые признаки органа, формирующего государственную политику, превратившись в филиал администрации президента по выполнению непопулярной работы. При этом правительство и его члены лишены любых эффективных правовых инструментов влияния на другие органы исполнительной власти. Министры даже относительно своих заместителей имеют только право на „предложение“ премьер-министру, а при увольнении этих заместителей президент вообще руководствуется исключительно собственным усмотрением. Более того, поправками к Закону „О Кабинете Министров Украины“ даже премьер-министра лишают права инициировать изменения в составе Кабмина. Членов правительства почему-то такое положение устраивает (пожалуй, на правительственных должностях их привлекает не возможность реализовать реформы, а что-то другое), и они послушно соглашаются на „обрезание“ собственных полномочий.
Самым же показательным в этой неосоветской системе управления является инструмент „поручений“, то есть устных и письменных указаний от лица главы государства кому угодно в исполнительной власти. До последних лет именно эти „поручения“ делали невозможными любое стратегическое планирование в работе исполнительной власти и планомерную работу министерств: именно эти внеправовые указания, в ущерб любой другой работе, выполняются в первую очередь. Другим недостатком этих „поручений“ является то, что их содержание абсолютно непрозрачно и неподконтрольно обществу. И нередко именно из-за этих „поручений“ лоббируются частные интересы.
Уменьшение публичности и коллегиальности в работе правительства. Ухудшение межминистерской координации. Объяснить ликвидацию правительственных комитетов можно разве что тем, что вице-премьер-министры теперь имеют собственные министерства и потеряли интерес к правительственным комитетам. Но напомним, что на фоне советского механизма подготовки правительственных решений образование в 2000 году правительственных комитетов было одним из немногих достижений нашего государства в приближении процедуры подготовки и принятия решений правительством к уровню демократических европейских стран. Именно на правительственных комитетах появилась возможность реального обсуждения проектов решений членами правительства (и другими высшими чиновниками). То есть появился весомый инструмент для большей публичности (открытости) работы правительства, обоснованности его решений, уменьшения коррупционных возможностей протягивать „срочные“ правительственные акты на заседание Кабмина без обсуждения. Теперь у исполнительной власти снова останется лишь совковый механизм заочного письменного визирования (согласования) проектов. Возможно, это и оправданно в настоящих условиях, когда все стоящие внимания решения принимаются на Банковой, но для Украины это однозначно шаг назад.
Тотальная централизация исполнительной власти и ликвидация правительственных органов. Еще одно, пусть и незавершенное достижение Украины, это образование в 1999 году такого вида органов исполнительной власти, как правительственные органы. То есть в условиях тогдашнего (и настоящего „реанимированного“) конституционного регулирования это был легитимный выход для усиления роли правительства в эффективности реализации государственной политики и повышении персональной ответственности членов правительства за состояние дел в секторах ответственности. Собственно правительственные органы (в отличие от ЦОИВ) попадали в подчинение к министрам (а не к президенту или его администрации), что позволяло направлять их на текущую административную деятельность и обеспечивать лучший контроль за их работой. Ведь образование правительственных органов и назначение руководства правительственных органов напрямую зависело от министров. Тогда как относительно ЦОИВ (учредительные и кадровые полномочия) — прерогатива главы государства. Таким образом, теперь президент решил, что будет лучше, если всей исполнительной властью будет руководить он единолично. Последствия такой централизации также очевидны.
Относительно „других ЦОИВ“. Одна из грубейших ошибок „реформы“ — предоставление статуса ЦОИВ всем органам исполнительной власти центрального уровня (таких сегодня вместе с министерствами свыше 70). На практике эти ЦОИВ мало чем отличаются в реальной власти и особенно по влиянию на бизнес-среду от министерств, а в условиях „слабого правительства“ и подчиненности администрации президента — тем более. Наконец, в законопроекте для этих ЦОИВ прямо предусмотрены политические полномочия (в частности, „внесение предложений относительно формирования государственной политики…“ ( п. 4 ч. 1 ст. 17); в том числе право на разработку другими ЦОИВ „проектов законов,
актов Президента Украины, Кабинета Министров Украины, приказов министерства“ и даже на высказывание „позиции относительно проектов, разработчиками которых являются другие министерства“ (п. 3 ч. 4. ста. 19).
То есть, если не изъять эти нормы, то все лозунги об особой роли министерств и приведении в порядок системы ЦОИВ останутся пустыми декларациями. Кроме того, у этих ЦОИВ есть такие полномочия-лазейки для злоупотреблений, которые могут свести на нет любые инициативы власти по дерегуляции. Например, ЦОИВ могут самостоятельно, без какого-либо контроля (согласования) создавать предприятия, учреждения, организации (п. 19 ч. 4 ст. 19). И это в то время, когда, как утверждают в правительстве, государство вроде борется с тысячами „предприятий-прилипал“, которые продают от лица государства разные разрешения, согласования, заключения, справки и прокручивают махинации с государственными ресурсами.
Относительно размежевания конфликтных функций. Другой проблемой современной „оптимизации“ является нечеткое размежевание конфликтных функций (задач) между агентствами, службами и инспекциями. К сожалению, законопроект только ухудшает условия для такого размежевания, поскольку прямо предусматривает, что один ЦОИВ может одновременно выполнять несколько названных задач (ч. 2 ст. 17). То есть „оптимизированные“ ЦОИВ смогут в дальнейшем одновременно и предоставлять административные услуги, и управлять объектами государственной собственности, и осуществлять контроль и надзор. Следовательно, очень высока вероятность того, что все обещания власти и в этой части закончатся нулевым результатом.
Окончательное разрушение института государственной службы. Полной профанацией можно назвать подход к разграничению политических и административных функций и должностей в министерствах. Во-первых, так называемый руководитель аппарата министерства (должность которого должна быть неполитической), одновременно имея приставку-статус „заместитель министра“, будет назначаться по процедуре, аналогичной к другим заместителям министра. И даже установление каких-то особых требований к этим лицам при том, что не установлена открытая конкурсная процедура отбора на должность, не гарантирует политической нейтральности и профессионализма этих должностных лиц. Во-вторых, „заместители министров — руководители аппаратов“ не имеют адекватных полномочий, которые бы действительно позволяли считать их именно руководителями аппаратов. Ведь все ключевые полномочия (например, назначение на основные должности государственной службы в министерстве: руководителей и заместителей руководителей самостоятельных структурных подразделов аппарата министерства, территориальных органов министерства) закрепляются за министром. Так что это новшество можно разве что пиарить для иностранных ревизоров, но работать оно не будет.
Внесенный законопроект о ЦОИВ вообще окажет минимальное реформаторское влияние, поскольку он не подкреплен новой редакцией закона о государственной службе, которая должна бы гарантировать профессионализм, политическую нейтральность и стабильность государственной службы. Более того, законопроект перегружен механизмами, противоречащими основам демократической государственной службы. В отношении очень многих должностей предусмотрен механизм перекрестных „согласований“ при назначении на должности (например, председателями местных государственных администраций — относительно руководителей территориальных органов ЦОВВ, руководителями ЦОИВ — при назначении руководителей подразделов ГГА). При этом непонятно, какими критериями и аргументами руководствуются при таких „согласованиях“. Поскольку значительно лучшим инструментом отбора на должности является конкурсный отбор с привлечением представителей всех заинтересованных структур в состав конкурсной комиссии. Тогда и риск „продажи“ должностей уменьшается, и инструмент согласований становится лишним. А чтобы иметь возможность исправить ошибку при назначении на должность, достаточно использовать простой механизм испытательного срока.
В целом от государственной службы сегодня немногое можно требовать. Даже порядочные и преданные государству чиновники вынуждены выполнять нерациональные, часто даже незаконные и вредные указания своих начальников и начальничков. Ни от одного из них общество не дождалось отставки, хотя за год правления новой команды оснований, пожалуй, было более чем достаточно. Но, впрочем, требовать геройских поступков от людей сегодня трудно, особенно когда власть без каких-либо предостережений использует всю репрессивную машину для борьбы с оппонентами.
Есть немало других вопросов к законопроектам в части государственной службы. Например, непонятно, почему не выведены за рамки государственной службы должности патронатных работников министров: на эти должности работники всегда подбираются по личному усмотрению политика, без каких-либо квалификационных требований. Почему из Закона „О Кабинете Министров Украины“ изымаются нормы, которыми устанавливались общие полномочия правительства по „организации проведения единой государственной политики в сфере государственной службы“ (поправки к статье 20) — в демократической стране правительство отвечает за всю государственную политику без исключения, а за государственную службу в особенности.
Можно, конечно, в законопроектах найти и положительные моменты. Они там действительно есть, ведь за основу взят законопроект „О министерствах и прочих ЦОИВ“, который многие годы готовился в правительственных структурах с привлечением отечественных и зарубежных экспертов и содержал немало системных решений. Однако избирательное использование новшеств (по принципу: что подходит окружению президента — берем, все остальное — нет) будет нивелировать отдельные положительные нормы. Среди последних — и законодательное отнесение должностей заместителей министра к политическим должностям, и разграничение некоторых более мелких полномочий между министром и „заместителем министра — руководителем аппарата“, и ограничение права „других ЦОИВ“ (не министерств) издавать нормативные акты (правда, эта норма еще долго не заработает, пока не будут внесены изменения в специальные законы, которые наделяют ЦОИВ полномочиями издавать такие нормативные акты или „письма, разъяснения“, которые на практике имеют силу норм права). Формальным позитивом является также ликвидация должности „министра Кабинета министров“, но опять же без полноценного воплощения идеи о том, что руководителем аппарата правительства должен быть государственный служащий, а не политический назначенец, — это тоже лишь полушаг.
Что будет дальше? Трудно полагаться на мудрость власти, призывать ее к уму и совести. Все правильные решения в отношении реформирования публичной администрации уже многие годы как наработаны и в правительственных структурах, и в научно-общественной среде. При этом, начиная с 1998 года и до 2009 года, происходило максимальное сближение взглядов названных субъектов относительно путей реформирования. Но если власть принимает эти наработки выборочно или искажает их, ликвидируя даже незначительные достижения в исполнительной власти, то, наверное, „это кому-нибудь нужно“. Остается только надеяться, что власть имущие здесь не являются бездумным инструментом чужой игры по ослаблению Украинского государства. Тем не менее результат при нынешнем сценарии все равно будет одинаковый — окончательная деградация государственного аппарата, засилье коррупции и беспредел чиновничества.
Может ли быть иначе? На наш взгляд, теоретически ситуацию еще возможно спасти. Необходимо отказаться от идеи ликвидации правительственных комитетов и правительственных органов. Наоборот, все остальные ЦОИВ (кроме министерств) следует превратить (реорганизовать) в правительственные органы в системе министерств, обеспечивая, с одной стороны, политическую ответственность министров за соответствующие сектора государственной политики, а с другой — административную автономию этих органов. При этом следует избегать объединения в одном органе выполнения конфликтных функций (прежде всего предоставления услуг и осуществления контроля).
Назначение на должности министров должно осуществляться из числа компетентных и ответственных людей, способных возглавить реформирование соответствующих секторов.
Все органы исполнительной власти, кроме министерств, следует лишить политических функций (то есть функций по разработке политики). Для этого необходимо ограничить полномочия этих органов по внесению каких-либо политических инициатив, а также „вычистить“ все специальное законодательство на предмет норм, которые уполномачивают ЦОИВ или правительственные органы издавать какие-либо нормативные акты или акты толкования норм права.
В министерствах следует четко выделить должность руководителя аппарата (целесообразно изменить и название этой должности, однозначно изъяв приставку «заместитель министра», поскольку он ни при каких условиях не должен замещать министра). Вместе с тем этому должностному лицу следует отдать все внутреннеуправленческие функции в рамках министерства. В законе о ЦОИВ и/или в законе о государственной службе следует предусмотреть открытую конкурсную процедуру отбора кандидатур на должности руководителей аппаратов министерств и коллегиальный орган (хотя бы аd hoc) для проведения таких конкурсов и отбора кандидатов.
Безусловно, президенту следует отказаться от всех неконституционных полномочий и закрепить не надлежащие ему по Конституции учредительные и кадровые полномочия относительно органов исполнительной власти центрального уровня за правительством или другими адекватными субъектами.
Следует, в конце концов, всем понять, что в долгосрочной перспективе только эффективная система исполнительной власти, профессиональная и политически нейтральная государственная служба могут помочь Украине войти в число развитых демократических государств мира. Если, конечно, целью руководства нашего государства является именно это, а не что-либо другое...