Ненужные законопроекты от Верховной Рады

Как в парламенте накапливаются ненужные законопроекты, кто их продуцирует и есть ли шанс разорвать замкнутый круг. Основным показателем хорошей работы остается количество инициатив, а не их качество. А зря.
Украинские нардепы - одни из самых трудолюбивых в мире. По крайней мере, в Европе точно. Об этом, по меньшей, мере свидетельствуют данные отчета Комитета избирателей Украины, обнародованные в конце 2017 года. Тогда как норвежские или швейцарские парламентарии в среднем инициируют 5-6 законопроектов в год, австрийские и английские - соответственно 46 и 66, а самые активные французские и итальянские - 337 и 644, украинские умудряются регистрировать втрое больше, чем даже итальянцы, и аж в 300 раз больше по сравнению с норвежцами и швейцарцами.

По подсчетам КИУ, депутаты ВРУ VIII созыва всего за три года наплодили более 10 тыс. представлений. На сегодня эта цифра, безусловно, возросла и, пусть никто не сомневается, будет расти и дальше. Но нужна ли на самом деле такая активность и смысл портить тонны бумаги, если лишь небольшой процент (12% в ВР VIII созыва) зарегистрированных проектов превращается в реальные законы? Нужны ли те более двух (2017), трех (2016), четырех (2015) тысяч законодательных инициатив за год? Наконец, сами избранники могут хотя бы вспомнить, за что именно и когда они голосовали? Не говоря уже о том, известно ли им что-то о последствиях их творчества.

То, что большая часть зарегистрированного является откровенным хламом, не стесняются признавать даже в парламенте. Об этом говорит и председатель Рады Андрей Парубий, призывая депутатов не плодить «законодательный спам», говорят и в правительстве, которое по собственной инициативе решило отозвать для доработки 25% своих законопроектов. И уже годами кричат эксперты. Впрочем, спам копится и дальше. Если раньше инициативность нардепов ограничивалась цифрой 7-8 тыс. за созыв, то сейчас, похоже, дошла до абсурда.

Что же побуждает народных избранников к такой маниакальной активности? Ведь даже если учесть соотношение количество - качество, то достижения украинцев явно не сопоставимы с достижениями коллег из Швейцарии или даже Италии.

Причины чрезмерной активности
Теоретически ответ можно было бы попробовать поискать где-то в глубинах черепной коробки коллективного нардепа, логика которого, очевидно, существенно отличается от логики простого смертного, а часто и конфликтует с ней. Ступив на тропу законотворчества, трудно, мол, остаться в привычной системе координат. Остановить азарт народного депутата Украины, который взялся улучшить жизнь своего избирателя и страны в целом уже сегодня, не сможет ничто, даже здравый смысл и печальная перспектива довести работу парламента до коллапса. Впрочем, это слишком глубоко. Истинные причины выработки законодательного спама куда проще. Если верить экспертам, основная проблема парламента - легкость, с которой нардепы могут регистрировать законопроекты. Несмотря на то, что определенные предохранители все же есть, они в основном игнорируются. Одним из таких барьеров, по замыслу, должна стать сопроводительная записка, в которой надо указать, зачем нужен закон, какую проблему он решит, что от него ожидают, что нужно сделать. Но если открыть эти объяснительные записки в карточках законопроектов на сайте ВР, то почти ничего из названного там найти не удастся. В лучшем случае повторяются положения законопроекта, которые обычно являются довольно абстрактными.

Не удастся найти и еще один важный предохранитель - финансово-экономическое обоснование. Оно также предусмотрено, но обычно его нет. Фраза «расходов не требует» зажигает зеленый свет, проект регистрируется, и дальше уже задача бюджетного комитета проверить, соврал нардеп или нет. Конечно, со временем это творчество можно просеять через несколько фильтров. Когда председатель будет определять, в какой комитет направить для подготовки к первому чтению, когда будет рассматриваться на комитетах (обязательно направляется в три комитета: европейской интеграции, антикоррупционный и бюджетный) и когда будет решаться, стоит ли его включать в повестку дня вообще. Но все это в любом случае - время и увеличение и без того огромной нагрузки на аппарат парламента, которому все это творчество надо обработать, а также на комитеты, которые должны его рассмотреть, ну и, конечно, на самих депутатов.

Источники вдохновения
Последних, собственно, это не останавливает, и здесь есть свои причины. Основным показателем хорошей работы остается количество инициатив, а не их качество. Виноваты в этом, кстати, не только нардепы. Традиция некоторых общественных организаций мониторить деятельность народных избранников и оценивать ее эффективность по количеству поданных законопроектов этому изрядно помогла. И хотя депутатам такой мониторинг часто идет на пользу, ведь можно отчитаться перед избирателями (я, мол, попытался решить проблему, подал законопроект), заметной пользы на выходе из этого спама обычно нет. Ну хотя бы потому, что этот момент редко беспокоит, что там дальше происходит с их инициативами. Если, конечно, речь не идет не о каком-то частном интересе.

Не секрет, что многие, а может, и большинство законопроектов принимается не просто так. Лоббизм - это такая форма заработка. Кто-то хочет воплотить некий проект, платит деньги, и лоббистская группа из отдельных депутатов или и фракций продвигает вопрос. Все это можно представить под соусом решения проблем отрасли или поддержки национального производителя. Намерение благое. Например, «покупай украинское» или «поддержим нашу сельскую медицину машинами». Впрочем, когда доходит до дела, оказывается, что на рынке есть только один монополист, который давно этого ждет (он, скорее всего, это и организовал), и первый, пока другие сориентируются, сорвет банк. Конечно, все это делается сознательно и не за спасибо. И возможно в любой сфере: экологии, защите животных или добычи ископаемых. Да, доказать, что законопроекты лоббистские, довольно сложно. Нужно проследить и оценить те или иные влияния и интересы, просветить под рентгеном игроков, их друзей и любовниц, а все это требует немало усилий и, что хуже всего, мало кому интересно, кроме некоторых журналистов. И, наконец, довольно опасно. Похоже, лоббизм вообще не считают проблемой. Хотя многие депутаты - с явным конфликтом интересов. Председатель транспортного комитета, скажем, владелец крупной транспортной кампании, половина аграрного комитета имеет большую собственность в этой сфере.

Хождение по кругу
Еще одна причина приумножения законодательного спама, о которой обычно не говорят, чисто процессуальная: законопроекты, разработанные министерствами, но зарегистрированные депутатами. Это делается не для того, чтобы запутать следы или увеличить шансы на прохождение. Чтобы законопроект был зарегистрирован от правительства, он должен получить визы Министерства экономического развития и Министерства финансов (там должны просчитать, каких расходов требует его реализация, и дать согласие). Обычно их ответ - денег нет. Поэтому легче сразу договориться с депутатами, чтобы те подали от себя. Здесь, правда, возникает другая проблема. Когда такой законопроект принимается, расходы на него в бюджете все равно не предусмотрены. В результате процесс принятия решения постоянно работает реактивно. ВР-то приняла, правительство должно выполнять и искать средства. Это, конечно, отнюдь не способствует ни предсказуемости, ни последовательности государственной политики. Ведь только 25% поданных правительством законопроектов принимается в целом. Из них только небольшая часть тех, что каким-то образом касаются программы деятельности правительства, которая должна выполняться, потому что основывается на коалиционном соглашении. Конечно, это нонсенс и тотальный бардак, но такая ситуация, похоже, всех устраивает. Собственно, чтобы понять, как тот или иной законопроект будет работать и будет ли работать вообще, надо говорить с правительством. Депутаты этого обычно не делают. Если законопроекты разрабатываются в комитете и туда привлекаются представители правительства, они более или менее работают. Когда же законы просто заброшены нардепами и Кабмин о них не знает, нет данных, как их можно реализовать, они работать не будут. Даже когда правительство разработает под них подзаконные правовые акты. Обычно такие законы снова забрасывают в Раду. Происходит процесс внесения изменений, который фактически и является основной работой нардепов. По статистике, более 80% принятых законопроектов - вторичные. А это означает вечное хождение по кругу.

Игры для взрослых
Довольно популярная схема приумножения - игра в подкидного. Она основывается на доведении до абсурда любой хорошей инициативы посредством забрасывания ее почти идентичными законопроектами, которые нередко отличаются несколькими словами. Называется это “альтернативный законопроект”.

Согласно Регламенту, в течение нескольких недель с момента регистрации любого законопроекта можно подать альтернативные. Конечно, этим пользуются. Появляется один, два, а иногда и четыре документа. Их забрасывают в комитет и говорят: решайте, на базе какого подавать (на голосование - ред.). Очевидно, что это затягивает, а то и блокирует процесс, как было, скажем, в случае подачи закона о государственном языке (там, правда, альтернативный появился на опережение) или закона о выборах. Затем эту ситуацию героически «разруливают», торгуются, договариваются, вносят ко второму чтению поправки. Правки во втором чтении - это отдельная история. Если они не касаются конкретного законопроекта, а так часто бывает, комитет их “режет”, а те, которые отличаются несколькими словами, объединяет, и т. п. В результате из сотен или тысяч поправок формируется более или менее приемлемый пакет, который должен что-то доработать и вынести согласованную позицию. Но согласно Регламенту по требованию субъекта законодательных инициатив, который подал правки, их можно в зале все равно проголосовать. В результате закон становится разбалансированным.

Ну и, наконец, существуют просто примитивные причины законотворчества, источником которых является самодурство или желание дешево пропиариться. Например, нардепу вдруг захотелось зарегистрировать законопроект, бывает. Говорит своим помощникам: сделайте, хочу. Бедные помощники из этого «хочу» должны хоть что-то создать. О качестве и ценности в этом случае речь не идет, но свою звезду абсурда на аллее славы нардеп получает. Где-то так, очевидно, появились когда-то законопроекты президента Виктора Ющенко о сохранении летучих мышей в Европе (принят с третьей попытки) и его брата Петра Ющенко о праздновании юбилеев дочери князя Всеволода, жены Ярослава Мудрого и годовщины свадьбы Анны Ярославны. Из той же серии идея коммунистов о праздновании на государственном уровне 110-летия со дня рождения матери-героини Александры Деревской, воспитавшей 48 детей, предложения запретить курить дома и в собственной машине (НУ-НС и ПР), обложить налогом бездетных или даже интернет (БЮТ) и, как рассказывал недавно спикер Парубий, требования некоторых нардепов принять закон об осуждении Трампа за нецензурное высказывание о женщинах. А чего стоит, скажем, идея Геннадия Москаля обязать адвокатов носить во время судебных процессов специальные мантии или Василия Пазиняка («Батькивщина») разрешить рекламировать средства контрацепции только в местах их продажи.

Собственно, бессмысленных предложений за всю историю украинского парламентаризма было много, и, к сожалению, некоторые из них воплощаются в законы. Например, закон о винограде и виноградном вине, принятый в 2005 году, вводит лицензирование на изготовление вина и еще и заставляет регистрировать все виноградные насаждения технических и столовых сортов в хозяйствах всех форм собственности в органе, который реализует государственную аграрную политику. Орган, кстати, определяет, в каких местностях можно сажать виноград, а в каких нет, и какие сорта. Вполне возможно, что депутаты так пошутили. Они часто это делают. Классический пример - шутки Сергея Терехина. Сначала закон о сале (узаконить как символ государственности и запретить вывозить из страны), далее проекты о полигамии и о свободных эрогенных зонах. Ну и, наконец, предложение 2 мая провозгласить новый праздник «Пакраща», когда украинцы могли бы празднично издеваться над политиками и чиновниками.

Чистка
Сколько всего ценного уже накопилось в законотворческом архиве за четверть века, на самом деле не знает никто. Никакие основательные исследования не проводились. Есть ряд законов и кодексов родом из СССР, которые и до сих пор действуют. Правда, некоторые с правками, но это ситуацию не спасает. Попутно тот задел отменяется и изменяется. Особенно в свете декоммунизации. Скажем, на уровне правительства за три года ликвидированы по меньшей мере полтысячи устаревших актов различных министерств и ведомств. Но темпы явно недостаточны, и в какой-то момент чиновники решили их ускорить, подав в парламент законопроект, который предлагает отменить сразу целую пачку актов родом из светлого прошлого. Депутаты, конечно, обрадовались такой помощи, но немного растерялись, и процесс завис.

Проблема зависания, кстати, одна из ключевых в законотворческом процессе. Факторов, которые на это могут повлиять, множество. Например, окончательная отмена скандального закона Кивалова - Колесниченко притормозилась по доброй воле спикера и по совместительству президента по состоянию на начало 2014 года Александра Турчинова, который его просто не подписал. Процедура после голосования предусматривает подпись председателя ВРУ, а затем президента. Общая практика подписания - три-четыре дня, иногда дольше. А в этой ситуации все кивают на Турчинова и Конституционный Суд, в который было внесено представление о признании упомянутого документа неконституционным. Но решение и там зависло. Подписывать Гройсману и Парубию вроде как не комильфо, ибо время затянулось и есть надежда, что однажды рассосется, когда примут новый закон о языке.

С Харьковскими соглашениями 2010 года еще интереснее. Сначала их решили отменить, но опередила Россия. После оккупации Крыма они стали ей не нужны и она денонсировала их. Собственно, в повестке дня ВРУ в 2015 и 2016 годах было немало актов о денонсации соглашений с РФ, и большинство из них были поддержаны. Существенные возражения вызывает разве что договор о дружбе и сотрудничестве, отмена которого Украина будет, скорее, на руку Кремлю. Там закреплены границы, и это скорее козырь, чем проблема.

Наконец, многие законопроекты просто «висят» в комитетах на разных стадиях рассмотрения. В них не любят об этом говорить, потому что посчитать, сколько именно зависло, нереально. Например, законопроект о местном референдуме, который по всем процедурам уже давно должен быть принят, до сих пор находится в комитете по правовой политике, ведь вопрос политический, уязвимый и опасный.
Где выход?
Количество документов, которые от сессии до сессии регистрируют народные депутаты, увеличивается в геометрической прогрессии, и с этим что-то надо делать. Вопрос об ограничении индивидуального права законодательных инициатив поднимается еще с начала 2000-х, но отказаться от традиций депутаты никак не хотят. При спикере Парубие наконец создана рабочая группа. Но процесс слишком сложный, есть несколько площадок, рабочая группа из представителей разных фракций. Есть еще «Диалоги Моне», на которые ездят руководители фракций обычно за границу и там договариваются, но, к сожалению, законопроекты пока не принимаются. Из 52 рекомендаций дорожной карты по внутренней реформе и повышения институциональной способности ВРУ, подготовленной миссией Европарламента под председательством Пэта Кокса в 2016 году, большая часть может быть воплощена только через внесение изменений в Регламент, закона о комитетах. А с законом как раз и проблема: не могут договориться. Даже когда, наконец, договариваются, председатель вносит в сессионный зал, а депутаты - не голосуют.

Минфин, который оценивает каждую инициативу, поступающей от нардепов, признал нереалистичными треть проанализированных законопроектов. Для их воплощения не хватит даже 10 украинских госбюджетов. Невысокого мнения о законотворчестве народных депутатов и в научно-экспертном управлении ВР: каждый второй проект получает негативные выводы, а законами становится лишь 8% проектов.

Один из вариантов решения проблемы - регистрация в два этапа. Сначала депутаты регистрируют законопроект, но для того, чтобы он попал в сессионный зал и пошел на комитеты, надо собрать минимальное количество подписей других нардепов. Таким образом народные избранники имели бы возможность отчитаться за регистрируемые законопроекты, но откровенный шлак не попадал бы в сессионный зал.

По материалам: argumentua.com