Теория и практика коррупции в образовании Украины

Задержание главы Национального университета Государственной налоговой службы Петра Мельника еще раз подтвердило: на все попытки искоренить взяточничество хотя бы на уровне поступления в университеты, коррупция остается одной из ключевых проблем украинского образования.

После бегства одиозного ректора говорить о честном расследовании его деятельности не приходится, однако мало у кого есть сомнения в его причастности к неправомерным действиям. Политическими связями руководителя вуза легко объяснить отсутствие наказания, но вряд ли сам Мельник публично сможет аргументировать, как он заработал на три имения под Киевом.
Впрочем, история его личного обогащения не является исключительной. Коррупционная практика давно стала нормой для отечественного образования. Конечно, это не означает, что все ректоры и преподаватели берут взятки. Однако большинство вовлеченных в образование людей лояльны к коррупции. И самое печальное, что даже среди студентов 43% терпимо относятся к этому явлению (согласно исследованию, представленному Украины на заседании группы государств Совета Европы по борьбе с коррупцией).

Вечная проблема

Дискуссии вокруг коррупции в системе высшего образования зачастую ведутся в плоскости взяточничества на уровне отдельных студентов или преподавателей (сумма «благодарности» здесь может варьироваться от 200 грн за зачет по физкультуре до нескольких тысяч долларов за целую сессию). Однако такой фокус общественного внимания представляется априори порочным.

Взяточничество на уровне отдельных лиц - это не причина проблем в образовании, а их следствие. Резкий спад финансирования в начале 1990-х заставлял преподавателей искать альтернативные пути выживания. Часть из них пошли работать в другие области, другие уехали за границу и обосновались в местных университетах, остальные нашли возможности дополнительного заработка в виде взяток от студентов.

Со временем общая культура терпимости к коррупции так крепко укоренилась в университетской жизни, что проблемами недофинансирования ее объяснить уже нельзя. Но нужно понимать, что без повышения зарплат любые попытки преодолеть взяточничество обречены на поражение. Это не может быть единственным механизмом, однако является минимальным требованием.

Средняя зарплата в отрасли в 2012-м составляла 2527 грн. Тогда как министр образования и науки Дмитрий Табачник в прошлом году задекларировал 2,7 млн ​​грн доходов (из них 280 тыс. грн - заработная плата). При этом только согласно официальной декларации на банковских счетах Табачник держит 9,5 млн грн, хотя никогда не работал в бизнесе, и ни одна из его должностей в государственном секторе не предусматривала таких доходов.

Если сравнить доходы педагогов и руководителя министерства, то увидим, что за год работники отрасли в среднем получали около 30 тыс. грн, что в девять раз меньше зарплаты министра. За год они в среднем получали даже меньше его «дополнительного» дохода за преподавательскую деятельность (55 тыс. грн).

И именно такие различия в зарплатах педагогов разного уровня являются ключевыми для понимания проблемы коррупции в отрасли. Украина направляет довольно значительную по европейским меркам долю ВВП на образование. В 2010 году в среднем среди развитых стран Организации экономического сотрудничества и развития в эту отрасль направлялось 6,3% ВВП, из них 5,4% - собственно государственные средства, 0,9% - частные.

По состоянию на 2010-й в Украине, по данным Госкомстата, на образование направляли 7,4% валового внутреннего продукта, в 2012-м - 7% ВВП. Впрочем, даже несмотря на незначительное падение, на эту отрасль идет значительная доля ВВП и государственного бюджета, тогда как эффективность использования средств остается крайне низкой.

На официальном уровне коррупция в образовании фиксируется преимущественно на этапе проведения государственных закупок. Так, полтора года назад Николай Азаров заявил, что в «учебные заведения Винницкой, Ровенской, Киевской областей продукты питания поставляются с наценкой 45-60 % стоимости». Счетная палата, изучив вопрос прозрачности печати школьных учебников, установила, что в 2010-2011-м многие заказы были направлены ООО «Бытэлектротехника», которое после этого перенаправило их реальным исполнителям, оставляя себе большую часть государственных денег.

Например, из выделенных в 2011 году 2,5 миллионов фирма перечислила исполнителям 373 тыс., то есть только 17%. В августе 2013 года появилась информация о закупке за бюджетные средства учебников по 600 грн за единицу. Незадолго до того было выделено 2,78 млн грн на «изготовление полиграфической продукции о системе образования Украины». И вряд ли в ней указано, что в местных бюджетах не заложены деньги на зарплаты педагогам на последний квартал 2013 года.
Непрозрачные госзакупки привлекают наибольшее общественное внимание из-за требований по обнародованию этих данных. Но другие коррупционные схемы в образовании разоблачить сложнее ввиду закрытости информации. Однако периодически появляются сообщения о непонятном распределении имущества после закрытия школ и слияния университетов, продаже земельных участков, непрозрачную аренде студенческих общежитий, начислении ставок для несуществующих кадров, взятки за трудоустройство и т.п..

Всемирный банк называет четыре причины процветания коррупции: 1) наличие возможностей, 2) невысокие шансы быть пойманным из-за нехватки прозрачности и неэффективной работы правоохранительных органов, 3) низкая мотивация для наделенных властью лиц из-за низких зарплат и неуверенность в завтрашнем дне, 4) общая культура или обстоятельства, которые заставляют прибегать к противоправным действиям. Подобно государственной машине в целом и в образовании имеются все эти факторы. Поэтому коррупция остается системной проблемой, сводит на нет все попытки реформирования.
Угрозы для ВНО

Единственной успешной реформой, которая уменьшила уровень коррупции в образовании, стало внедрение внешнего независимого оценивания как ключевого элемента вступления в высшие учебные заведения в 2008 году. По последним данным Фонда «Демократические инициативы», поступление по ВНО поддерживает 62% населения, противоположного мнения придерживается 26%. То есть в целом система имеет высокий уровень популярности.

Однако в течение последних нескольких лет его роль падает из-за учета балла аттестата, подготовительных курсов и т.п.. Не менее важны постоянные заявления парламентариев от правящей партии о планах вернуть вступительные экзамены. Так, проект закона о высшем образовании, который зарегистрировали нардепы-регионалы Сергей Кивалов, Григорий Калетник и Николай Сорока в ВР, предусматривает возможность поступления в университеты на контракт по результатам внутренних экзаменов в вузы в обход ВНО.
Политические угрозы для внешнего независимого оценивания весьма серьезны, но и без них упомянутая система остается в неопределенном состоянии. Во время нынешней конференции в Страсбурге, посвященной образовательной политике в Европе, Украина представила доклад о реформе системы поступления в вузы. После выступления докладчику поставили важный вопрос: учитывая крайне высокий уровень коррупции в стране в целом, как так получилось, что внешнее независимое оценивание полностью лишено коррупционных подозрений?

Этот вопрос - что очевидно для внешних исследователей - ни разу серьезно не поднимался в Украине. Вместе с тем он указывает на ключевую угрозу для ВНО: система не должна стоять на месте, должна развиваться, чтобы и дальше иметь поддержку и популярность. Однако любое развитие ВНО невозможно, пока оно будет восприниматься только как метод борьбы с коррупцией, а не как эффективный способ оценки уровня знаний учащихся. А в условиях постоянных коррупционных подозрений такое развитие нереално.

Более того, без системных реформ в области образования в сторону большей прозрачности и подотчетности обществу ВНО останется лишь «уникальным опытом». Когда задумывалась реформа системы введения, часто звучали мнения, что студенты, которые честно и самостоятельно попали в университеты, не будут давать взяток, будут менее толерантны к коррупции. Сегодня можно констатировать, что этого не произошло. Социологические опросы показывают: уровень взяточничества в вузах не снизился. Поэтому вопрос системных изменений в образовании остается как никогда актуальным.
Автономия как панацея?

При анализе многочисленных вариантов проектов закона о высшем образовании, говоря о борьбе с коррупцией, преимущественно обращают внимание на вопросы поступления в вузы. Однако вступление - это только один из элементов университетской жизни, в то время как для искоренения коррупционных практик необходимо создать новую модель управления образованием в целом.

Предлагают ли такие модели зарегистрированные в парламенте три законопроекта о высшем образовании? Документ регионалов Кивалова, Калетника и Сороки фактически оставляет крайне централизованную модель управления, никак не гарантируя прозрачности и подотчетности. Единственное существенное системное изменение, заложенное в нем, - предоставление большей финансовой автономии университетам.

Проекты оппозиции и группы под руководством ректора КПИ Михаила Згуровского содержат широкое понимание самоуправления вузов, включая также элементы как академическая и организационная автономии. Так, они предлагают передать функции разработки госстандартов, лицензирования, аккредитации независимым от МОН учреждениям, университеты должны получить право присуждать научные степени и ученые звания, признавать зарубежные дипломы и т.п..
Несомненно, децентрализация управления является прогрессивным шагом. Сохранение всей полноты власти в руках министерства не только создает лишние коррупционные соблазны, но и неэффективно и демотивирующе для вузов. Вместе с тем предоставление финансовой автономии вузам не означает автоматического преодоления коррупции. Ведь в результате больше полномочий получат прежде всего собственно ректоры. Какие выгоды получит украинское образование, если мельники и киваловы получат широкие возможности для свободного распоряжения государственными средствами?

Для настоящего преодоления коррупции нужно увеличить прозрачность и подотчетность университетов как перед обществом в целом, так и перед внутриуниверситетским собществом. Никакие реформы не будут действенными, если не изменят расстановки сил внутри вузов. На Западе традиционным «смотрящими» за университетским управленцами являются профсоюзы. В украинской ситуации на них, конечно, надежды мало. Поэтому преподавателям и студентам нужно осознать, что кроме них самих их права никто не будет защищать.

За последние несколько лет голоса преподавателей или профсоюзов фактически не было слышно. Единственный раз последние решительно заявили о своем несогласии с курсом «реформ» после провозглашения плана действий президента, согласно которому предполагалось увеличить норматив количества студентов на одного преподавателя с 11 до 18. Фактически это означало бы снижение ставок и рост объема работы при той же оплате труда. Ожидаемо, что такие планы вызвали возмущение.

В августе 2013 года Министерство образования и науки обнародовало проект постановления об изменении нормативов учебной работы. Сама по себе попытка бюрократически урегулировать, сколько времени тратится на проверку одной письменной работы или подготовку лекции, является абсурдным пережитком сталинского периода. Однако документ стоит пристального внимания преподавателей, ведь именно по нему будут определять их ставки и нагрузки.

Так, если в действующих нормативах четко установлено количество часов, которые засчитывают за тот или иной вид работы, то в предлагаемом министерством формате существенно увеличивается перечень работ, для которых указано не фиксированное время, а время с приставкой «до»: сейчас за проверку письменной работы насчитывается 1/4 часа, а в предлагаемых изменениях - до 1/4 часа.

То есть может быть и ⅙ часа по желанию вуза. Из 20,5 часов, которые насчитывали за руководство дипломниками-бакалаврами, оставили только 5 часов. Все эти бюрократические расчеты были бы смешными, если бы на самом деле не означали реального вреда процессу преподавания в высшей школе. Ведь такие новации приведут не к уменьшению фактического объема работы, которую выполняют преподаватели, а к его уменьшению в формальной отчетности, а значит - к снижению оплаты труда.

Это может иметь два последствия: рост коррупции или массовый протест преподавателей. К сожалению, в условиях общего повышения уровня коррупции в стране вероятность первого сценария значительно больше.

По материалам: tyzhden.ua